Naprawy i wzmocnienia obiektów budownictwa ogólnego według przepisów Prawa budowlanego

*****
W artykule poruszono kwestię napraw i wzmocnień obiektów budownictwa ogólnego w kontekście przepisów Prawa budowlanego. Wymieniono obowiązki właścicieli i zarządców obiektów budowlanych oraz kompetencje organów administracji publicznej podczas ich użytkowania. Podano definicje remontu, naprawy, wzmocnienia konstrukcji, a także modernizacji budynków oraz różnice między tymi pojęciami. Zwrócono uwagę na formalne aspekty napraw budynków zabytkowych.

Repairs and reinforcements of general construction facilities in accordance with the provisions of the Construction Law

The article discusses the issue of repairs and reinforcement of general construction facilities in the context of the provisions of the Construction Law. The obligations of owners and managers of building structures and the competences of public administration bodies during their use are listed. The definitions of renovation, repair, structure reinforcement and modernization of buildings, as well as the differences between these concepts are given. The formal aspects of historic buildings repairs were also discussed.
*****

Naprawy i wzmocnienia jako elementy utrzymania obiektów budowlanych

Konieczność wykonania napraw lub wzmocnień może być spowodowana błędami ludzkimi, popełnionymi w procesach projektowania, realizacji i użytkowania, a także wadami materiałów bądź uszkodzeniami od nieprzewidzianych oddziaływań wyjątkowych. Oceny stanu konstrukcji dokonuje się także w celu oszacowania możliwości adaptacji, przebudowy obiektów lub dostosowania ich do nowych potrzeb. Przeprowadzenie napraw i wykonanie wzmocnień może mieć także charakter prewencyjny, kiedy to najczęściej właściciel lub zarządca obiektu budowlanego decyduje się na przeprowadzenie robót budowlanych, które mają zapobiec pogorszeniu stanu tego obiektu. Nie można także pominąć, że obowiązek przeprowadzenia określonych prac budowlanych może wynikać z decyzji właściwego organu administracji publicznej.

Poznaj też: Nowe regulacje budowlane dla budynków inwentarskich i gospodarczych

Obowiązki właścicieli i zarządców obiektów budowlanych

W ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (DzU z 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej jako: „Pr. bud.”) utrzymaniu obiektów budowlanych poświęcono cały Rozdział 6.

Z analizy przepisów wynika jednoznacznie, że to na właścicielu lub zarządcy obiektu spoczywa obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska, a także utrzymywania go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 61 pkt 1 Pr. bud.).

Przepisy ustawy nie definiują, co należy rozumieć przez zwrot „niedopuszczenie do nadmiernego pogorszenia właściwości użytkowych i sprawności technicznej obiektu”. W tej sytuacji można przyjąć, że odpowiednie działania prowadzone w tym względzie przez podmioty określone w cytowanym przepisie, oparte na normach techniczno-budowlanych i zasadach wiedzy technicznej, powinny zapewnić użytkowanie obiektu zarówno w okresie przewidzianym w projekcie budowlanym, jak i podczas budowy obiektu. Warto także zauważyć, że przy ocenie należytego stanu technicznego orzecznictwo nakazuje porównanie stanu istniejącego nie tylko w przepisach prawa, ale także z wyjściowym stanem obiektu.

WSA we Wrocławiu wyjaśnił, że pojęcie „należytego stanu technicznego” jest pojęciem ustawowym i niedookreślonym. Jego istotą jest ochrona obiektu przed „nadmiernym pogorszeniem jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej”, co jednoznacznie wskazuje, że dla określenia zakresu obowiązków właścicielskich związanych z użytkowaniem budynku nie bez znaczenia jest stan wyjściowy obiektu. Pojęcia „należytego stanu technicznego” nie można więc sprowadzać do prostego zestawienia stanu budynku z obowiązującymi w chwili kontroli przepisami techniczno-budowlanymi. Ocena budynku w tym zakresie nie może bowiem abstrahować od uwarunkowań, jakie towarzyszyły jego powstaniu i stanu, w jakim kiedyś został oddany do użytku.

W praktyce często pojawia się wątpliwość, czy odpowiedzialność właściciela oraz zarządcy nieruchomości jest solidarna. Użycie przez ustawodawcę w art. 61 Pr. bud. spójnika „lub” wskazuje, że podmioty te (właściciel lub zarządca) są zobowiązane niezależnie, a spełnienie przez jednego z nich obowiązku utrzymania budynku w należytym stanie technicznym wyłącza odpowiedzialność drugiego. Większość organów nadzoru budowlanego prezentuje stanowisko, zgodnie z którym zastosowana w art. 61 Pr. bud. kolejność zobowiązanych podmiotów nie jest przypadkowa.

Omawiana norma kieruje odpowiednie obowiązki i powinności w pierwszej kolejności do właściciela obiektu, a dopiero następnie do jego zarządcy. Nieco inaczej rzecz się ma w sytuacji, gdy obiekt budowlany (z reguły dotyczy to budynku) objęty jest współwłasnością. W tym wypadku obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym ciąży bowiem na wszystkich współwłaścicielach łącznie lub na zarządcy, natomiast nie można nim obciążyć tylko jednego ze współwłaścicieli nawet wówczas, gdyby tylko on ponosił winę za zaistniały stan rzeczy. Wszelkie spory pomiędzy współwłaścicielami wynikłe na tym tle, łącznie z problemem rozliczenia związanych z tym kosztów, nie należą do administracyjnej drogi postępowania i podlegają kognicji sądów powszechnych.

W ocenie autorów niniejszej publikacji obowiązek utrzymywania obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym nie został uzależniony od legalności powstania danego obiektu. Przepis art. 61 Pr. bud. dotyczy wszystkich obiektów budowlanych oddanych do użytkowania, niezależnie od tego, czy do ich budowy wymagane było uzyskanie pozwolenia, dokonanie zgłoszenia czy też nie wymagały one ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Przepis ten będzie miał również zastosowanie do obiektów budowlanych stanowiących samowolę budowlaną, w odniesieniu do których nie zakończyło się postępowanie administracyjne i nie został wydany nakaz rozbiórki.

Trzeba jednak zauważyć, że w orzecznictwie i literaturze funkcjonuje mało popularny pogląd, że przepis art. 61 Pr. bud. ma zastosowanie wyłącznie do obiektów budowlanych, które zostały zbudowane i są użytkowane zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Z takim poglądem nie sposób się zgodzić. Powszechnie znany jest fakt, że podmioty, o których mowa w tym przepisie, niejednokrotnie użytkują obiekty budowlane, co do których legalności mogą pojawić się wątpliwości. Do czasu jednak, kiedy wątpliwość dotycząca legalnego istnienia (wybudowania) obiektów budowlanych nie przybierze formy postępowania administracyjnego, a tym bardziej orzeczenia np. rozbiórki, nie ma żadnych podstaw, aby wyłączyć zastosowanie art. 61 Pr. bud.

Obowiązek przeprowadzenia kontroli okresowej może wynikać nie tylko z przepisów prawa, ale również z decyzji organu nadzoru budowlanego wydanej na podstawie art. 62 ust. 3 Pr. bud. Decyzja ta może być jednak wydana po spełnieniu dwóch przesłanek: organ ten musi wcześniej stwierdzić nieodpowiedni stan techniczny obiektu lub jego części, przy czym stan ten powinien zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. W sytuacji, w której przesłanki te zostaną spełnione i organ wyda decyzję nakazującą przeprowadzenie kontroli, może on w decyzji dodatkowo zażądać przedstawienia przez właściciela lub zarządcę ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części.

Kompetencje organów administracji publicznej podczas użytkowania obiektów budowlanych

Zgodnie z art. 66 ust. 1 Pr. bud. w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej musi być na tyle precyzyjne, aby adresat mógł dokładnie wiedzieć, jaki obowiązek został na niego nałożony. Jednoznaczne rozstrzygnięcie o obowiązkach adresata decyzji jest istotne także dla postępowania egzekucyjnego.

Do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości wystarczające jest stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu. Nie jest konieczne, by skutkiem takiego stanu istniało zagrożenie życia lub zdrowia ludzi albo niebezpieczeństwo mienia lub środowiska.

Fakt zaistnienia przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 Pr. bud. musi wynikać z ustaleń poczynionych przez ten organ w przeprowadzonym postępowaniu i następnie znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Jednocześnie, w przypadku wystąpienia w stanie faktycznym sprawy choćby jednej z przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1–3 Pr. bud., organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, ale zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Co istotne, w decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ administracji nie bada przyczyn, dla których obiekt jest użytkowany w sposób zagrażający życiu i zdrowiu ludzi lub bezpieczeństwu mienia, ani kto ponosi za to odpowiedzialność. Ujawniając stan owego zagrożenia, organ nadzoru budowlanego kieruje nakaz usunięcia nieprawidłowości do właściciela bądź zarządcy budynku.

Przepisy art. 66 Pr. bud. ze względu na ich cel oraz materialnoprawne rozwiązania, jak się wydaje, wskazują na prowadzenie spraw przez organ nadzoru budowlanego z urzędu. Wystąpienia, jakie kierują do tych organów najczęściej sąsiedzi, powinny być raczej traktowane jako inicjatywa wszczęcia postępowania z urzędu, a nie jako wnioski procesowe o wszczęcie postępowania.

Na mocy art. 66 ust. 2 Pr. bud. decyzja nakazująca usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym lub użytkowaniu danego obiektu budowlanego może równocześnie zawierać nakaz nieużytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (DzU Nr 38, poz. 229 ze zm.), którego treść była zbliżona do treści art. 66 Pr. bud. Z punktu widzenia prawidłowości postępowania administracyjnego istotne jest odpowiednie wskazanie podmiotu, który jest zobowiązany do wykonania decyzji, czyli wykonania m.in. naprawy lub wzmocnienia obiektu budowlanego.

Jak już wcześniej wskazano, podmiotem tym powinien być właściciel lub zarządca obiektu. W literaturze szczególną uwagę zwraca się na kwestię współwłasności i fakt, że wydając decyzję o nałożeniu obowiązków na współwłaścicieli obiektu, organ nie kieruje się wielkością udziałów we współwłasności.

Jak już wskazano uprzednio, sprawy ewentualnego rozliczenia pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości nie należą do spraw administracyjnych i nie mają wpływu na orzeczenie administracyjne. W razie współwłasności obiektu budowlanego obowiązek utrzymania tego obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym ciąży na wszystkich współwłaścicielach łącznie lub na zarządcy. Nie można obciążyć tym obowiązkiem jednego ze współwłaścicieli, nawet wówczas, gdyby tylko on ponosił winę za zaistniały stan rzeczy.

Kwalifikacja planowanych robót budowlanych zgodnie z definicjami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane

Elementy budynku wykonywane są zwykle z różnych materiałów. W miarę upływu czasu ulegają one starzeniu się, tracą swoje pierwotne wartości użytkowe i następuje ich naturalna degradacja. Jednak właściwości użytkowe danego obiektu budowlanego nie powinny być obniżane poniżej akceptowalnego społecznie poziomu. Jeśli taka sytuacja ma miejsce, to pojawia się konieczność dokonania napraw lub wzmocnień.

Naprawa i wzmocnienie konstrukcji jako pojęcia prawne

Nazewnictwo stosowane w praktyce przez inżynierów budownictwa odbiega często od definicji używanych na gruncie przepisów prawa. Prawo budowlane nie zna pojęcia naprawy czy wzmocnienia. Zgodnie z art. 3 pkt 7 Pr. bud. w pojęciu robot budowlanych mieści się budowa (rozumiana jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego) oraz prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zatem każdorazowo konieczne jest dokonanie oceny czy konkretne roboty budowlane polegające na przywróceniu sprawności i funkcjonalności poszczególnym elementom konstrukcji (naprawa) lub dodaniu im nowych właściwości (wzmocnienie) powinny być zakwalifikowane jako przebudowa czy też remont obiektu budownictwa ogólnego.

Warto jednak zaznaczyć, że prace wykonywane jako naprawa i wzmocnienie mogą się wzajemnie przenikać. Przykładowo, w przypadku elementu obiektu budowlanego, który utracił swoje właściwości użytkowe w takim stopniu, że zagraża bezpieczeństwu użytkowania obiektu budowlanego, jego naprawa będzie jednocześnie wiązała się z koniecznością zastosowania rozwiązań mających na celu wzmocnienie go w taki sposób, aby zapewnić mu trwałość przez dłuższy czas.

Wzmocnienie jako przebudowa obiektu budowlanego

Zgodnie z art. 3 ust. 7a Pr. bud. pod pojęciem przebudowy należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Przebudowa wyłączona została z pojęcia budowy ze względu na fakt, że wyróżnikiem budowy jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu „zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu”, np. zwiększenie kubatury obiektu. W przypadku przebudowy natomiast zmianie mogą ulec parametry techniczne czy układ funkcjonalny budynku – pod warunkiem że parametry charakterystyczne zachowają swoją wielkość sprzed budowy.

Wskazać należy, że Pr. bud., podobnie jak inne obowiązujące przepisy prawne, nie definiuje pojęć „parametr użytkowy” czy „parametr techniczny”. W braku definicji ustawowych, a także z uwagi na brak interpretacji orzecznictwa i doktryny, właściwym będzie zastosowanie językowej wykładni tych pojęć. Zgodnie z definicją zawartą w „Słowniku wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych” autorstwa Władysława Kopalińskiego (źródło: „Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych” Władysława Kopalińskiego, wyd. XXI, Wiedza Powszechna, Warszawa), parametrami są wielkości liczbowe wyznaczające stan układu fizycznego albo charakterystyczne wielkości różnych urządzeń albo procesów. Pozwala to na stwierdzenie, że parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości (wyrażone w jednostkach miary, wagi, nachylenia itd.) elementów użytkowych (np. balkonu, dachu, ściany) i technicznych (np. ciężaru konstrukcji, odporności ppoż.), które występują w przypadku danego obiektu budowlanego. A zatem przebudowa zaliczana do robót budowlanych, w znaczeniu definicji zawartej w Pr. bud., obejmuje wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym prac prowadzących wyłącznie do zmian w ramach dotychczasowego układu funkcjonalnego obiektu (np. może dotyczyć elementów konstrukcyjnych).

Wydaje się więc, że wykonanie prac, których celem jest wzmocnienie konstrukcji istniejącego obiektu budowlanego, powinno mieścić się właśnie w pojęciu przebudowy. Celem wzmocnienia jest przecież podniesienie parametrów technicznych i użytkowych po to, aby przedłużyć trwałość danej konstrukcji.

Za uznaniem wzmocnień za przebudowę obiektów budowlanych opowiadają się także wojewódzkie sądy administracyjne. Zwracają one uwagę, że kluczowym elementem dla kwalifikacji danych robót jako przebudowy jest to, że prowadzą one do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Zaznaczyć należy, że parametrem użytkowym i technicznym są wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary, czy też wagi elementów użytkowych, takich jak dach, okna, schody, oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego.

Jednocześnie należy zaznaczyć, że doprowadzenie do wzmocnienia konstrukcji może wymagać rozbiórki części obiektu, a następnie wykonania w tym miejscu nowej i trwalszej konstrukcji. W takiej sytuacji może się jednak okazać, że zakres robót wykroczy poza ramy przebudowy i będzie stanowił rozbiórkę oraz odbudowę obiektu budowlanego. W takim stanie faktycznym zapadł wyrok NSA, w którym wskazano, że podczas gdy wyróżnikiem prac składających się na budowę jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu „zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu”, np. wykonanie nadbudowy nowej kondygnacji lub zwiększenie kubatury obiektu, w przypadku przebudowy może zmienić się poprzez zmianę np. parametrów technicznych układ funkcjonalny budynku, ale tylko pod warunkiem że „parametry charakterystyczne” zachowają wielkość sprzed przebudowy.

W przypadku przebudowy zakres ingerencji w istniejącą już substancję budowlaną jest zatem węższy. Ustawodawca nie wprowadził natomiast legalnej definicji pojęcia odbudowa. Wymienienie jednak w art. 3 pkt 6 Pr. bud. terminu „odbudowa” w ramach szeregu robót, stanowiących swoiste uzupełnienie pojęcia „budowa”, rozumianego jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu oznacza, że odbudowa staje się, obok rozbudowy i nadbudowy, rodzajem działań powiązanych z budową, stanowiących jej szczególny, także co do zakresu, rodzaj.

Remont, bieżąca konserwacja i modernizacja – różnice definicyjne

Zgodnie z art. 3 pkt 8 Pr. bud. pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zatem remont polega na wykonaniu robót niezbędnych do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym, by nie uległ on pogorszeniu z powodu eksploatacji.

Za remont nie mogą być uznane roboty, w wyniku których powstają nowe elementy. Jednak nie mieści się w tym pojęciu działanie polegające na tym, że inwestor rozbiera po kolei poszczególne ściany budynku, stawiając w ich miejsce nowe, traktując to jako odtworzenie stanu pierwotnego. Takie działania inwestora mieszczą się w definicji budowy lub, ewentualnie, przebudowy.

Z analizy elementów składowych pojęcia remontu obiektu budowlanego z jednej strony wynika, że nie zalicza się do remontu bieżącej konserwacji obiektu, a z drugiej strony robót budowlanych przekraczających zakres pojęciowy remontu, polegających na odbudowie obiektu. Roboty budowlane polegające na remoncie (istniejących obiektów budowlanych) i odbudowie mają dwie wspólne cechy: prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Różny natomiast jest zakres wykonywanych robót budowlanych.

W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu w przeciwieństwie do odbudowy, kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Poza tym w przypadku remontu, obiekt mu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont stanowi działanie prewencyjne, które ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu. Natomiast obiekt budowlany wymagający odbudowy, najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji.

Rozgraniczenie remontu i robót o innym charakterze ma istotne znaczenie ze względu na skutki podatkowe. Na gruncie prawa podatkowego o tym, czy poniesione nakłady stanowią wydatki na remont i tym samym są bezpośrednio zaliczane do kosztów uzyskania przychodów, czy też będą uznane za nakłady na ulepszenie środka trwałego i będą podlegały odpisom amortyzacyjnym wnoszonym w koszty sukcesywnie – zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami podatkowymi o podatku dochodowym – decyduje zakres przeprowadzonych robót. Używane w języku potocznym pojęcie modernizacji nie ma definicji w przepisach prawa.

W publikacjach z zakresu prawa podatkowego można spotkać się z wyjaśnieniem, że modernizacja to rodzaj ulepszenia najbliższy remontowi. Polega ono na unowocześnieniu, uwspółcześnieniu czegoś. Z punktu widzenia prawa podatkowego nie ma jednak znaczenia kwalifikacja robót na gruncie Pr. bud. Każde zwiększenie wartości nieruchomości, które roboczo nazywane jest modernizacją, może mieć wpływ na wysokość opodatkowania. Dlatego też należy wystrzegać się kierowania się w postępowania z zakresu Pr. bud. orzecznictwem wypracowanym w sprawach, których przedmiotem są podatki.

Podsumowując, aby określone czynności zakwalifikować można było jako remont, muszą być one oparte na wskazanych przez ustawodawcę podstawach: prace należy wykonać w obiekcie, który już istnieje i nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu, nie będąc jednocześnie jego konserwacją. Remont zatem nie może stanowić ani przebudowy, ani rozbudowy, nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu.

Remont a przebudowa

Zasadniczą różnicę pomiędzy remontem a przebudową jako pojęciami z zakresu prawa budowlanego stanowi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, którą wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy.

W wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych niż obiekt pierwotny. Przebudową będą zatem wszystkie roboty budowlane, które doprowadzą do zmiany któregokolwiek z parametrów obiektu budowlanego.

Najbardziej popularnym przykładem przebudowy jest wykonanie nowych lub zmiana wielkości istniejących otworów okiennych lub drzwiowych. Przebudową może być także wykonanie dodatkowych elementów obiektu, takich jak trwałe zadaszenie tarasu czy balkonu lub wykonanie schodów wejściowych o innych parametrach. Także roboty budowlane prowadzone wewnątrz obiektu polegające na zmianie jego dotychczasowego rozplanowania są zazwyczaj kwalifikowane jako przebudowa.

Innymi słowy, jeżeli w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont.

Naprawy i wzmocnienia obiektów zabytkowych

We wcześniejszej części artykułu wyjaśniono, że organem, który w pierwszej kolejności odpowiada za bezpieczeństwo użytkowania obiektów, jest nadzór budowlany. W tym miejscu podkreślić należy, że art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (DzU z 2022 r., poz. 840 ze zm., dalej jako: „Uoz”) zawiera normę kolizyjną, w myśl której Uoz nie narusza w szczególności przepisów o muzeach, o bibliotekach, o języku polskim, Prawa ochrony środowiska, o ochronie przyrody, o gospodarce nieruchomościami, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, o ochronie danych osobowych i o ochronie informacji niejawnych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, na tle tego przepisu oraz przepisu kolizyjnego zawartego w Pr. bud., wykształciła się linia orzecznicza, zgodnie z którą przepisy Uoz i innych ustaw, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, nie mają charakteru lex specialis w stosunku do siebie, to zaś oznacza, że tryby postępowania w ww. ustawach nie są wobec siebie konkurencyjne. Niedopuszczalna jest taka interpretacja tego przepisu, która skutkowałaby podważaniem zasadności istnienia instytucji lub konstrukcji normatywnych wprowadzonych przepisami innych ustaw. Oznacza to, że może dojść do sytuacji, w której organ nadzoru budowlanego będzie prowadził równolegle i niezależnie postępowanie na podstawie art. 66 Pr. bud., a konserwator zabytków realizował własne kompetencje zgodnie z art. 49 Uoz (przepis ten zostanie umówiony w kolejnej części artykułu). W takiej sytuacji organy nie współdziałają w toku prowadzonych postępowań, co oznacza, że decyzje podejmowane w ramach poszczególnych czynności nie są uzależnione od stanowiska innego organu.

W szczególności organ nadzoru budowlanego nie jest ograniczony w realizacji swoich kompetencji przez tę okoliczność, że konserwator zabytków prowadzi w danej sprawie własne postępowanie. Niezależnie od powyższego, udział konserwatora zabytków będzie także niezbędny w przypadku uzyskiwania pozwolenia na budowę czy dokonywania zgłoszenia robót w lub przy obiektach zabytkowych.

Nakaz wykonania prac przy zabytku

Zanim przejdziemy do omówienia obowiązków inwestora chcącego wykonać naprawę czy wzmocnienie zabytku, warto zwrócić uwagę, że rola dysponenta zabytku sprowadza się do starannego postępowania w stosunku do zabytku, jak najdłuższego utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie oraz jak najlepszego jego wykorzystania dla dobra ogółu ze względu na jego walory historyczne czy naukowe.

W tym kontekście warto zwrócić uwagę na przepis art. 49 Uoz. Stanowi on, że wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.

Wydając decyzję, o której mowa w tym przepisie, wojewódzki konserwator zabytków ingeruje tym samym w prawo własności dysponenta zabytku, a decyzja ta jest środkiem przymusu. Jej niewykonanie (np. w sytuacji, gdy adresat nakazu nie przystąpił do nakazanych prac lub robót albo nie skończył ich w wyznaczonym w tym nakazie terminie) pozwala na wszczęcie procedury wykonania zastępczego.

Treść cytowanego przepisu wskazuje wyraźnie zakres obowiązków, jakie organ ochrony zabytków może nałożyć na wymienione w nim osoby. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Uoz „prace konserwatorskie” to działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań. Natomiast co do znaczenia terminu „roboty budowlane” pkt 8 powołanego przepisu odsyła do Pr. bud. Zgodnie z art. 3 pkt 7 tej ustawy przez „roboty budowlane” należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Jeśli zderzymy tę definicję z treścią art. 49 ust. 1 Uoz, to okaże się, że organ konserwatorski może nakazać nie tylko przeprowadzenie prac zmierzających do utrzymania substancji zabytkowej (konserwatorskich), ale także innych robót polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, których wykonanie uzna za niezbędne ze względu ochronę zabytku przed zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem. Przykładowo do takich robót można zaliczyć wymianę bądź odtworzenie współczesnej instalacji kanalizacyjnej, jeżeli jej uszkodzenie albo zdemontowanie stwarza zagrożenie dla zabytku.

W art. 49 ust. 3 Uoz wprowadzono możliwość tzw. wykonania zastępczego. Przepis ten ustanawia zasadę, zgodnie z którą w przypadku wykonania zastępczego prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku nieruchomym wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję określającą wysokość wierzytelności Skarbu Państwa z tytułu wykonania zastępczego tych prac lub robót, ich zakres oraz termin wymagalności tej wierzytelności. Brakuje tu więc jednoznacznego wskazania, jakie przesłanki powinny zajść, aby mogło dojść do wykonania zastępczego. Co ciekawe, we wcześniejszym stanie prawnym było jasno wskazane, że wykonanie robót ze środków państwowych może nastąpić, gdy właściciel nie złoży oświadczenia dot. wykonania nakazanych robót z własnych środków i we własnym zakresie lub nie rozpocznie, lub nie zakończy robót w wyznaczonym terminie, albo też jeżeli prowadzi roboty w sposób opieszały, wykluczający zakończenie robót w wyznaczonym terminie.

Obecnie trzeba dokonać pewnej interpretacji, która prowadzi do wniosku, że do instytucji wykonania zastępczego będą miały zastosowanie przepisy działu III rozdziału 3 u.p.e.a. (art. 127–135). Do powołanego wykonania zastępczego będzie mogło zatem dojść, jeżeli adresat nakazu, o którym mowa w art. 49 Uoz, nie przystąpił do nakazanych prac lub robót albo nie skończył ich w wyznaczonym w tym nakazie terminie.

Wykonanie zastępcze pociąga za sobą daleko idące konsekwencje dla osoby zobowiązanej do realizacji nakazanych prac. Wierzytelność Skarbu Państwa z tytułu wykonania zastępczego prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku nieruchomym podlega zabezpieczeniu hipoteką przymusową na tej nieruchomości, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie decyzji o wykonaniu zastępczym.

Jeżeli nieruchomość nie posiada księgi wieczystej, zabezpieczenie może być dokonane przez złożenie wniosku i decyzji do zbioru dokumentów (art. 49 ust. 4 Uoz). Jednocześnie jednak wierzytelność Skarbu Państwa z tytułu wykonania zastępczego prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku nieruchomym wojewoda, w porozumieniu z Generalnym Konserwatorem Zabytków, może, w drodze decyzji, umorzyć w całości albo w części lub rozłożyć na raty – jeżeli stwierdzono nieściągalność wierzytelności lub jej ściągnięcie spowoduje znaczny uszczerbek dla sytuacji materialnej osoby lub jednostki (art. 49 ust. 5 Uoz).

Rozwiązaniem sytuacji nie będzie także wskazanie, że zabytek jest już tak zniszczony, że utracił wszelkie chronione prawem wartości. Orzecznictwo stanowi bowiem, że art. 49 ust. 1 Uoz znajduje zastosowanie nawet w sytuacji, gdy budynek zabytkowy nie nadaje się do odbudowy, bo jest to działanie zagrażające jego istnieniu. Taka zaś okoliczność nie powoduje, że organy ochrony zabytków mają odstąpić od naczelnej zasady ochrony zabytków przed zniszczeniem.

Jeżeli mamy do czynienia ze zniszczonym zabytkiem, tak jak w niniejszej sprawie, i dopóki przedmiotowy budynek jest wpisany do rejestru zabytków i nie zostało przeprowadzone odpowiednie postępowanie, które potwierdzałoby, że budynek ten utracił już cechy zabytku, to dopóty brak jest podstaw w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 49 ust. 1 Uoz do skutecznego kwestionowania, że przedmiotem postępowania nie jest już zabytek. Tym bardziej w sytuacji, gdy postępowanie w trybie art. 49 ust. 1 Uoz jest nakierowane na ochronę konkretnego budynku przed jego zawaleniem/zniszczeniem, a więc utratą walorów zabytkowych. Możliwość zaś zastosowania odpowiednich rozwiązań technicznych mających na celu ochronę zabytku, uprawnia organ konserwatorski do wydania stosownych nakazów na podstawie art. 49 ust. 1 Uoz.

Z punktu widzenia osoby zobowiązanej do przeprowadzenia prac lub ich wykonawcy najważniejszy jest art. 49 ust. 2 Uoz, który stanowi, że wykonanie decyzji nakazującej przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku nieruchomym nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Pr. bud. W praktyce decyzja konserwatora często nakazuje wykonanie prac remontowo-budowlanych, które zostają w niej opisane, ale bez wskazania, czy na gruncie Pr. bud. stanowią przebudowę, remont czy jeszcze inny rodzaj robót (np. odbudowę). Takie rozwiązanie pozwala na uzyskanie odpowiedniej zgody budowlanej bez konieczności zmiany decyzji konserwatorskiej. Zatem w przypadku procedury na podstawie art. 49 Uoz decyzja nakazowa skutkuje obowiązkiem podjęcia działań nie tylko w sferze faktycznej, ale także formalnej. Podmiot zobowiązany na wstępie powinien ocenić zakres robót budowlanych z uwzględnieniem regulacji Pr. bud., a następnie dopełnić tych formalności (o ile są wymagane).

Wymóg uzyskania pozwolenia konserwatorskiego

Jeśli inwestor samodzielnie podejmuje decyzję o ingerencji w substancję zabytku wpisanego do rejestru, zobowiązany jest do uzyskania pozwolenia konserwatorskiego.

Przepis art. 36 ust. 1 Uoz stanowi, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga m.in.:

• prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni,
• wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku,
• prowadzenie badań konserwatorskich zabytku wpisanego do rejestru,
• prowadzenie badań architektonicznych zabytku wpisanego do rejestru,
• prowadzenie badań archeologicznych.

W przypadku omawianej procedury obowiązuje taka sama zasada jak przy nakazie konserwatorskim, tj. stosownie do art. 36 ust. 8 Uoz, uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Pr. bud. Zatem pozwolenie konserwatorskie nie jest decyzją administracyjną uprawniającą jej adresata do wykonywania robót budowlanych przy zabytku. Pozwolenie to, stosownie do art. 39 ust. 1 Pr. bud., warunkuje jedynie możliwość uzyskania pozwolenia na budowę, a więc decyzji zezwalającej na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu jest postępowaniem odrębnym, niezależnym od postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Istotne zagadnienie praktyczne dotyczy konieczności dołączenia pozwolenia konserwatorskiego na wykonanie napraw i wzmocnień do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. W przypadku inwestycji możliwych do realizacji na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie ma w tym zakresie wątpliwości. Zgodnie z art. 29 ust. 7 Pr. bud. roboty budowlane, o których mowa w ust. 1–4 (czyli zarówno te wymagające zgłoszenia, jak i zwolnione ze wszystkich formalności), wykonywane przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków – wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę, na obszarze wpisanym do rejestru zabytków – wymagają dokonania zgłoszenia. Przy czym do wniosku o decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie Uoz.

Inaczej prezentuje się sytuacja inwestycji, które nie korzystają z żadnych zwolnień i od razu wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. W art. 33 ust. 2 Pr. bud. ustawodawca wymienił załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę. Zgodnie z pkt 1 tego przepisu są to m.in. trzy egzemplarze projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów. O ile jednak przepisy innych ustaw (np. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych czy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych) wskazują wprost, że decyzje wydane na ich podstawie należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę, to w Uoz nie znajdziemy takiej normy. Zatem od dnia 19 września 2020 r. istnieją pozwolenia, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych. Wnioskując a contrario (czyli z przeciwieństwa), nie trzeba dołączać innych dokumentów niż te wynikające wprost z przepisów ustaw, czyli np. pozwolenia konserwatorskiego.

Zasady i tryb dokonywania uzgodnień z konserwatorem zabytków

W przypadku inwestycji przy obiektach zabytków ujętych nie w rejestrze, a w gminnej ewidencji zabytków procedura wygląda odmiennie. Z całą stanowczością należy podkreślić, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma kompetencji do nakładania na inwestora czy jego pełnomocnika obowiązku dokonania samodzielnego uzgodnienia z konserwatorem zabytków. W praktyce zdarza się, że inwestorzy dostarczają taki dokument, jednak każdorazowo należy uwzględnić, że pozwolenie na wykonanie napraw lub wzmocnień wydane bez dokonania uzgodnienia między organami będzie wadliwe.

Powyższe wynika z treści art. 39 ust. 3 Pr. bud., zgodnie z którym w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Również sądy administracyjne nie mają wątpliwości, że treść art. 39 ust. 3 Pr. bud. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że to nie inwestor musi przed wystąpieniem z wnioskiem o pozwolenie na budowę uzyskać – w przypadku obiektów wpisanych do gminnej ewidencji zabytków – odpowiednie postanowienie wojewódzkiego konserwatora zabytków, lecz jego wniosek, wraz z całą dołączoną do niego dokumentacją, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej musi przedstawić wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków do uzgodnienia.

Uzgodnienie stanowi kwalifikowaną formę współdziałania organów przy wydawaniu decyzji administracyjnej, co oznacza, że to organ administracji architektoniczno-budowlanej występuje do konserwatora zabytków o wyrażenie stanowiska. Co istotne, uzgodnienie ma charakter stanowczy, a nie opiniodawczy, zarówno w zakresie orzeczenia pozytywnego oraz określonych w nim warunków, jak i orzeczenia negatywnego. Wydanie pozwolenia na budowę nieuwzględniającego stanowiska organu konserwatorskiego skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej decyzji. W sytuacji, gdy organ konserwatorski w ramach uzgodnienia wypowiada się w sposób merytoryczny odnośnie do przedstawionych mu rozwiązań projektowych, musi wziąć pod uwagę przyczyny, które stały u podstaw wyrażonej pierwotnie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) woli poddania ochronie zabytku.

Wytyczne konserwatorskie jako promesa zgody na wykonanie naprawy oraz wzmocnienia

W momencie planowania wykonania naprawy lub wzmocnienia w obiekcie zabytkowym warto zwrócić uwagę na art. 27 Uoz. Ten często pomijany przepis może ułatwić przeprowadzenie robót budowlanych zgodnie z prawem oraz wolą inwestora. Stanowi on, że na wniosek właściciela lub posiadacza zabytku wojewódzki konserwator zabytków przedstawia, w formie pisemnej, zalecenia konserwatorskie, określające sposób korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia i wykonania prac konserwatorskich, a także zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku.

Zacytowany przepis umożliwia wydanie zaleceń wyłącznie odnośnie do sposobu korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia, konserwacji, a także dopuszczalnych przekształceń. Charakter prawny zaleceń konserwatorskich nie jest określony w ustawie. W praktyce zalecenia konserwatorskie w swojej istocie zawierają jedynie wytyczne, nie są powiązane z przymusem administracyjnym i nie mają charakteru orzeczenia.

Niezależnie jednak od ich sformalizowania zalecenia stanowią zinstytucjonalizowaną formę przyrzeczenia publicznego. Przyrzeczenie publiczne (administracyjne) to wiążące (wywołujące skutki prawne) oświadczenie woli organu administracji publicznej w formie szczególnego rodzaju aktu administracyjnego, w którym organ ten zobowiązuje się, z reguły po spełnieniu przez adresata przyrzeczenia określonych warunków, do przyszłego działania, polegającego w szczególności na umożliwieniu realizacji konkretnego przedsięwzięcia, poprzez wydanie decyzji administracyjnej określonej treści.

Zalecenia konserwatorskie mają więc charakter wiążący. Ich zadaniem jest zapobieganie nieprzemyślanym działaniom wobec zabytku ze strony jego dysponenta, ale jednocześnie danie mu gwarancji, że będzie on mógł dokonać dopuszczonych w zaleceniach zmian w strukturze zabytku bez narażenia się na zarzut bezprawności.

Innymi słowy wydanie zaleceń konserwatorskich wywołuje skutki prawne w postaci „samozwiązania się” administracji konserwatorskiej na przyszłość, które wynika z samego ratio legis tego przepisu. Mają one stanowić formę „współadministrowania” organu z obywatelem, w imię interesu publicznego, jakim jest właściwe zachowanie zabytku na przyszłość.

Od razu jednak trzeba zastrzec, że „samozwiązanie się” organu zaleceniami nie ma charakteru bezwzględnego. Nie sposób wykluczyć konieczności odstąpienia od przyrzeczenia, jeżeli zmieniły się okoliczności faktyczne albo jeżeli same zalecenia dotknięte są istotnym uchybieniem i ich dalsze akceptowanie naruszałoby w sposób oczywisty zasady ochrony i opieki nad zabytkami. Organ musi wskazać jednak, jakie to wyjątkowe okoliczności spowodowały konieczność odstąpienia od nich i dlaczego konieczne jest przyznanie prymatu ochrony interesu publicznego nad zasadą zaufania obywateli do organów państwa i stabilizacji stosunków prawnych.

Literatura

1. M. Behnke, B. Czajka-Marchlewicz, D. Dorska, „Odpowiednie stosowanie przepisów o umowie o roboty budowlane do remontu obiektu budowlanego” [w:] M. Behnke, B. Czajka-Marchlewicz, D. Dorska, „Umowy w procesie budowlanym”, Warszawa 2011.
2. M. Bursztynowicz, „Obszar oddziaływania obiektu”, LEX/el. 2020.
3. M. Bursztynowicz, „Pozwolenie czy zgłoszenie – nowa kwalifikacja robót budowlanych”, LEX/el. 2020.
4. M. Bursztynowicz, „Treść, zakres i forma postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w projekcie budowlanym”, LEX/el. 2021.
5. M. Bursztynowicz, „Uprawnienia osób dokonujących przeglądów nieruchomości – praktyczny przewodnik”, LEX/el. 2019.
6. M. Cherka, P. Antoniak, F.M. Elżanowski, K.A. Wąsowski [w:] M. Cherka, P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K.A. Wąsowski, „Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz”, Warszawa 2010.
7. R. Dziwiński, P. Ziemski [w:] R. Dziwiński, P. Ziemski, „Prawo budowlane. Komentarz”, wyd. II, Warszawa 2006.
8. T. Gawroński, „Postępowanie przed organami AAB w świetle zmian dotyczących ostateczności decyzji administracyjnej”,
   LEX/el. 2023.
9. A. Ginter, A. Michalak [w:] A. Ginter, A. Michalak, „Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz”, Warszawa 2016.
10. M. Janiszewska-Michalska, „Podstawowe pojęcia prawa budowlanego w orzecznictwie sądów administracyjnych”, ZNSA 2013, nr 5.
11. A. Kosicki [w:] „Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany”, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2023.
12. M. Kowacki, „Naprawa i wzmacnianie budowli, Nowoczesne Budownictwo Inżynieryjne”, maj–czerwiec 2019.
13. M. Król, „Naprawy i wzmocnienia konstrukcji budowlanych”, „Przegląd Budowlany” 3/2009.
14. A. Plucińska-Filipowicz, A. Despot-Mładanowicz, „Wszczęcie postępowania według prawa budowlanego” [w:] „Proces inwestycji budowlanych”, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2015.
15. E. Radziszewski [w:] „Prawo budowlane. Przepisy i komentarz”, Warszawa 2006.
16. M. Sługocka, „Obowiązek dołączenia opinii, uzgodnień i pozwoleń do wniosku o pozwolenie na budowę po 19 września 2020 r.”, LEX/el. 2020.
17. J. Suchy, „Kompetencje organu nadzoru budowlanego w stosunku do obiektów wpisanych do rejestru zabytków”, LEX/el. 2023.
18. D. Sypniewski [w:] R. Godlewski, M. Goss, J. Góralski, W. Ł. Gunia, D. Sypniewski, „Prawo budowlane. Komentarz”, Warszawa 2022.
19. S. Szuster [w:] Z. Cieślik, S. Szuster, „Prawo budowlane. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw”, LEX/el. 2003.
20. M. Wincenciak, „Odpowiedzialność prawna w prawie budowlanym” [w:] „Odpowiedzialność administracji i w administracji”, red. Z. Duniewska, M. Stahl,
    Warszawa 2013.
21. C. Woźniak [w:] „Prawo budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej. Komentarz”, wyd. II, red. H. Kisilowska, Warszawa 2010.
22. K. Zalasińska, „Zalecenia konserwatorskie na tle prawnych form działania administracji”, PPP 2009, nr 6.
23. P. Ziółkowski, „Remont a ulepszenie – różnice podatkowe na przykładach”, ABC.

Orzecznictwo

1. Wyrok NSA w Warszawie z 24.09.1999 r., IV SA 1530/97, LEX nr 47837.
2. Wyrok NSA z dnia 28.04.2005 r., OSK 1250/04, LEX nr 819229.
3. Wyrok NSA z 5.04.2006 r., II OSK 704/2005, LEX nr 209107.
4. Wyrok WSA w Warszawie z 21.11.2007 r., I SA/Wa 881/07, LEX nr 463729.
5. Wyrok NSA z 15.07.2008 r., II OSK 844/2007, LEX nr 484978.
6. Wyrok WSA w Opolu z 24.07.2008 r., II SA/Op 190/08, LEX nr 516718.
7. Wyrok WSA w Bydgoszczy z 10.09.2008 r., II SA/Bd 488/08, LEX nr 526412.
8. Wyrok NSA z 8.01.2009 r., II OSK 1727/07, LEX nr 537704.
9. Wyrok NSA z dnia 2.02.2009 r., II OSK 73/08, LEX nr 516088.
10. Wyrok WSA w Kielcach z 4.02.2009 r., II SA/Ke 2/09, LEX nr 533183.
11. Wyrok WSA w Warszawie z 23.04.2009 r., I SA/Wa 48/09, LEX nr 550267.
12. Wyrok NSA z 16.07.2010 r., II OSK 1253/09, LEX nr 706012.
13. Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25.08.2010 r., II SA/Gd 180/10, LEX nr 752415.
14. Wyrok WSA we Wrocławiu z 16.11.2010 r., II SA/Wr 412/10, LEX nr 755594.
15. Wyrok WSA we Wrocławiu z 15.06.2011 r., II SA/Wr 130/11, LEX nr 994043.
16. Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 5.10.2011 r., II SA/Go 608/11, LEX nr 966362.
17. Wyrok NSA z dnia 6.03.2012 r., II OSK 2474/10.
18. Wyrok WSA w Łodzi z 15.03.2012 r., II SA/Łd 47/12, LEX nr 1139083.
19. Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26.07.2012 r., II SA/Po 493/12.
20. Wyrok NSA z 9.04.2013 r., II OSK 2285/11, LEX nr 1559555.
21. Wyrok NSA z 17.12.2014 r., II OSK 961/13, LEX nr 1643782.
22. Wyrok WSA w Warszawie z 13.03.2015 r., VII SA/Wa 2155/14, LEX nr 1817456.
23. Wyrok NSA z 19.04.2016 r., II OSK 1972/14, LEX nr 2081353.
24. Wyrok NSA z 16.09.2016 r., II OSK 3103/14, LEX nr 2143540.
25. Wyrok NSA z dnia 23.10.2017 r. II OSK 225/16, LEX nr 2432933.
26. Wyrok WSA w Bydgoszczy z 24.01.2018 r., II SA/Bd 613/17, LEX nr 2453490.
27. Wyrok WSA w Warszawie z 18.04.2018 r., VII SA/Wa 1749/17, LEX nr 2542942.
28. Wyrok WSA w Bydgoszczy z 16.10.2018 r., II SA/Bd 323/18, LEX nr 2583587.
29. Wyrok WSA w Poznaniu z 30.05.2019 r., IV SA/Po 20/19, LEX nr 2703706.
30. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 5.06.2019 r. VII SA/Wa 9/19, LEX nr 2737074.
31. Wyrok WSA w Krakowie z 14.11.2019 r., II SA/Kr 659/19, LEX nr 2749391.
32. Wyrok WSA w Warszawie z 3.12.2019 r., VII SA/Wa 1377/19, LEX nr 2761405.
33. Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19.12.2019 r., II SA/Go 575/19, LEX nr 2763698.
34. Wyrok WSA we Wrocławiu z 9.01.2020 r., II SA/Wr 404/19, LEX nr 3010853.
35. Wyrok NSA z 18.05.2020 r., II OSK 2784/19, LEX nr 3058886.
36. Wyrok NSA z 16.06.2020 r., II OSK 3747/19, LEX nr 3052032.
37. Wyrok WSA w Krakowie z 30.03.2021 r., II SA/Kr 631/20, LEX nr 3190416.
38. Wyrok NSA z 20.05.2021 r., II OSK 2375/18, LEX nr 3218931.
39. Wyrok WSA w Warszawie z 29.06.2021 r., VII SA/Wa 953/21, LEX nr 3279550.
40. Wyrok NSA z 9.11.2021 r., II OSK 3319/18, LEX nr 3278727.
41. Wyrok NSA z 15.12.2021 r., II OSK 1612/21, LEX nr 3304661.
42. Wyrok NSA z 12.04.2022 r., II OSK 932/19, LEX nr 3343908.
43. Wyrok WSA w Krakowie z 25.08.2022 r., II SA/Kr 718/22, LEX nr 3417594.
44. Wyrok WSA w Olsztynie z 1.09.2022 r., II SA/Ol 293/22, LEX nr 3409276.
45. Wyrok WSA w Warszawie z 19.10.2022 r., VII SA/Wa 1051/22, LEX nr 3508753.
46. Wyrok NSA z 15.11.2022 r., II OSK 3526/19, LEX nr 3503293.
47. Wyrok WSA w Gdańsku z 16.11.2022 r., II SA/Gd 450/22, LEX nr 3439258.
48. Wyrok WSA w Białymstoku z 13.12.2022 r., II SA/Bk 656/22, LEX nr 3446993.
49. Wyrok NSA z 16.05.2023 r., II OSK 1662/20, LEX nr 3588799.
50. Wyrok WSA w Gliwicach z 15.09.2023 r., II SA/Gl 593/23, LEX nr 3608197.
51. Wyrok WSA w Krakowie z 11.10.2023 r., II SA/Kr 772/23, LEX nr 3621222.