Nadbudowy istniejących budynków mieszkalnych w zrównoważonej polityce mieszkaniowej

W świetle pojawiających się wyzwań uwaga będzie w coraz większym stopniu koncentrowana na aspektach środowiskowych interwencji, ze szczególnym uwzględnieniem wpływu budynków. Przedłużenie życia istniejącego budynku poprzez ponowne wykorzystanie może realnie zmniejszyć zanieczyszczenie i zużycie materiałów dzięki wykorzystaniu istniejącej infrastruktury i w znacznym stopniu przyczynić się do ograniczenia emisji dwutlenku węgla i zrównoważonego rozwoju. Adaptacyjne, ponowne wykorzystanie istniejących budynków poprzez działania mające na celu ich modernizacje, przebudowę oraz rozbudowę jest zatem drogą, która będzie coraz częściej wdrażana i wspierana przez programy na szczeblu decydentów miast. Jest ona także zbieżna z wytycznymi Komisji Europejskiej, która promuje zrównoważony rozwój miast poprzez wydany podręcznik [1]. Potrzeba zrównoważonego rozwoju miasta determinuje zatem nową logikę planowania urbanistycznego, w której mieści się zjawisko nadbudowywania budynków (eng. vertical extension, roof stacking).

Czytaj też: Mieszkania o niskim standardzie – raport NIK

Nadbudowy budynków mieszkalnych jako element polityki mieszkaniowej w krajach europejskich

Jednym z krajów europejskich, które zdecydowały się na wprowadzenie jednorodnej ścieżki legislacyjnej dla nadbudowywania zamieszkałych budynków, w celu pozyskania dodatkowej powierzchni mieszkaniowej, jest Anglia. W sierpniu 2020 r. zatwierdzona została ustawa (UK Statutory Instruments 2020 No. 632), regulująca realizowanie nadbudów do dwóch kondygnacji nad wolnostojącymi budynkami wielorodzinnymi. Pierwotnie tego typu zamierzenia wymagały przejścia długiej drogi legislacyjnej, która nie była w żaden sposób usystematyzowana. Nowe prawo ma ułatwić realizowanie tego typu inwestycji. Ustawa realizowana była w ramach rządowego pakietu odnowy gospodarczej Covid-19. Jej założeniem było pobudzenie sektora budowlanego, stworzenia miejsc pracy, przekształcenia rynku mieszkaniowego w okresie post-covidowym. Szacowano, że w wyniku nadbudów oddanych będzie do 800 nowych lokali mieszkalnych rocznie, a docelowo możliwe jest do nadbudowania nawet 81 000 budynków. W ustawie zapisany jest szereg obostrzeń dotyczący nadbudowy i nadbudowywanego budynku, m.in. 

• nadbudowy mogą być realizowane tylko na budynkach wzniesionych w przedziale czasowym od 1948 r. do 2018 r., 
• istniejący budynek musi mieć minimum trzy kondygnacje naziemne, 
• nadbudowywana część musi mieć taką samą wysokość kondygnacji jak istniejąca, 
• nadbudowa musi pełnić funkcję mieszkalną. 

Dodatkowo nadbudów nie można realizować na budynkach na obszarach chronionych, a inwestycja nadbudowy musi zostać ukończona w ciągu 3 lat od wydania zgody na jej realizację.

Innym krajem, który prawnie reguluje kwestię nadbudowy nad istniejącymi, zamieszkałymi budynkami, jest Francja i jej Règles de construction d'extension vers le haut dla miasta Paryża. Wysoce zurbanizowana obecnie stolica Francji promuje pozyskanie nowej powierzchni na cele mieszkaniowe w zrównoważony sposób. Ten kierunek polityki mieszkaniowej podyktowany jest także drastycznie kurczącymi się zasobami gruntów pod budownictwo mieszkalne.

W 2014 r. francuski parlament uchwalił ustawę ALUR (Accès au Logement et Urbanisme Rénové) (LOI n° 2014), której intencją była przede wszystkim poprawa warunków mieszkaniowych, ochrona słabszych grup społecznych i rozwój podaży mieszkań na terenie metropolii paryskiej. Ustawa skupia się na aspektach poprawy energooszczędności budynków, stworzeniu nowych, dostępnych mieszkań, głównie celuje w mieszkania socjalne, a także walce z gwałtownym rozrastaniem się miasta. Ustawa wprowadziła także stosowne zapisy, które umożliwiają lokalnym władzom odstąpienie od zapisów Miejscowych Planów Zagospodarowania Przestrzennego, np. w kontekście intensywności zabudowy, maksymalnej wysokości budynku czy geometrii dachu. Ustawa ALUR znosi prawo weta, dla decyzji o nadbudowie, dla właścicieli mieszkających na ostatnim piętrze nadbudowywanego budynku, zastępując je prawem pierwokupu nowo utworzonej powierzchni mieszkalnej.

Podobnie jak w Anglii, w paryskiej ustawie wprowadzono także szereg wytycznych dla nadbudów, tak aby nie pogorszyć pierwotnego stanu budynku oraz jakości życia mieszkańców. Co więcej, nadbudowywane budynki powinny zostać poddane termomodernizacjom oraz transformacji energetycznej, obniżając ich zapotrzebowanie na energię grzewczą, a tym samym koszty utrzymania.

W Niemczech z kolei zostały przeprowadzone ogólnokrajowe badania, prowadzone na TU Darmstadt [2], nad ilościowym potencjałem nadbudowywania budynków, w szczególności w dużych niemieckich miastach i miasteczkach uniwersyteckich, gdzie niedobór tanich zasobów mieszkaniowych jest istotnym problemem społecznym. Celem powyższego projektu badawczego było sformułowanie wniosków i wytycznych projektowych i legislacyjnych dla proponownych przekształceń budynków. Autorzy badania zalecają, aby inwestycje zwiększające dostępność tanich mieszkań, realizowane w idei dogęszczania zabudowy miast powinny być dodatkowo wspierane przez rząd oraz samorządy federalne, na przykład w formie dotacji inwestycyjnej dla spółdzielni mieszkaniowej realizującej nadbudowę, dofinansowanie do 50% kosztów związanych z oceną inwestycyjną, konsultacjami itp. Podobne badania przeprowadzono także w Belgii, dla obszaru Metropolii Brukselskiej.

Nadbudowy w Polsce

Problem niedoboru tanich zasobów mieszkaniowych obecny jest także w Polsce. Istnieje potrzeba wprowadzenia do polskiego systemu prawnego rozwiązań umożliwiających optymalne wykorzystanie przestrzeni nad powierzchnią nieruchomości, przede wszystkim w formie jednolitej ścieżki legislacyjnej.

Obecnie diagnozujemy wiele barier technicznych i formalno-prawnych dla nadbudów zamieszkałych budynków wielorodzinnych, np.: 

• kwestię określenia warunków ppoż. dla obiektu o zwiększonej wysokości, 
• sposób przeprowadzenia ekspertyzy stanu technicznego nadbudowywanego budynku pod kątem wytrzymałości i nośności, 
• kwestię ewentualnego dopuszczenia zewnętrznych dźwigów osobowych, która rodzi problem pozyskania fragmentu działki poza obrysem budynku na potrzeby budowy windy zewnętrznej (różni właściciele), 
• przepisy dla liczby miejsc garażowych/parkingów przewidywanych proporcjonalne do ilości nowych mieszkań w budynkach mieszkalnych. 

Warto zaznaczyć, że zarówno niemieckie, jak i belgijskie badania wykazały, że optymalne do nadbudowywania są budynku wzniesione po wojnie, w szczególności w latach 70.–90. ubiegłego wieku, ze względu na powtarzalny, prefabrykowany system konstrukcyjny. Dodatkowo wykonany przez Instytut Techniki Budowlanej na zlecenie Ministerstwa Rozwoju i Technologii „Raport o stanie technicznym budownictwa wielkopłytowego w Polsce” (Szulc, et al. 2018) wykazuje, że na podstawie badań na ok. 400 obiektach wielkopłytowych ich stan techniczny jest dobry, a nośności konstrukcji nic nie zagraża. Wymagają one regularnych konserwacji oraz modernizacji. Takie budynki w ilości ponad 60 tys. występują masowo w Polsce i mieszkają w nich głównie seniorzy, bez możliwości użytkowania dźwigów osobowych. Ze względu na istotny wpływ obciążeń konstrukcji istniejącego budynku, do wznoszenia nadbudów przeznaczone są lekkie modułowe technologie. Technologie te pozwalają na znaczne skrócenie procesu inwestycji poprzez zastosowanie wysoce sprefabrykowanego budownictwa modułowego.

Korzyści wynikające z nadbudów

Realizacja nadbudów w Polsce powinna być oparta na następujących elementach:

• zeroenergetyczności, która z uwagi na brak stosownych standardów powinna być wymogiem formalno-prawnym towarzyszącej termomodernizacji budynku, pozwalającej na radykalnie obniżenie aktualnego zapotrzebowania na energię wielu rodzin w tym sektora komunalnego, 
• poprawie zdrowia mieszkańców przez wprowadzenie wentylacji nawiewno-wywiewnej w budynkach mieszkaniach z nadbudowami (poprawa jakości powietrza),
• polityce senioralnej w postaci: możliwej zmiany wielkości nowych mieszkań dla seniorów; uwalnianie przez seniorów dużych mieszkań stworzy dodatkową podaż lokali potrzebnych dla wielodzietnych rodzin, których budowy nie przewiduje program „Mieszkanie Plus”,
• możliwości budowy dźwigów osobowych (pozyskanie finansowania), 
• podniesieniu standardów energetycznych i zmniejszenia kosztów eksploatacji lokali, 
• masowej promocji i edukacji w zakresie nowych lekkich technologii i rozwiązań techniczno-organizacyjnych,
• poszanowaniu interesów i wymagań wszystkich stron procesu tj. właścicieli, inwestorów, władz i instytucji lokalnych,
• bezpieczeństwie energetycznym kraju i polityce klimatycznej,
• polityce senioralnej, w tym wsparciu projektu „Dostępność Plus”,
• wykorzystanie uzbrojonego terenu i pełnego dostępu do infrastruktury miejskiej (w miejsce nowych budynków i plomb).

Wg prowadzonego monitorowania przez KBIN dostępnych informacji nt. sektora budownictwa wynika, iż działania dla realizacji nadbudów budynków istniejących potencjalnie mają duże szanse na szybką budowę nowych mieszkań w skali kraju. Brak wiedzy i mentalne bariery (związane z przyzwyczajeniem do tradycyjnego budownictwa murowanego) dla wejścia na rynek na szerszą skalę dla lekkich konstrukcji prefabrykowanych spowalniają proces realizacji nowych, dostępnych mieszkań, których niedobór jest aktualnym problemem społecznym. Dlatego promocja tego budownictwa jest wyzwaniem dla wszystkich interesariuszy rynku mieszkaniowego. 

Literatura

1. „Strategie zrównoważonego rozwoju obszarów miejskich” (Komisja Europejska 2020, https://urban.jrc.ec.europa.eu/urbanstrategies/).
2. K.U. Tichelmann, et al. „Wohnraumpotenziale in urbanen Lagen Aufstockung und Umnutzung von Nichtwohngebäuden: Technische Universität Darmstadt Fachbereich Architektur“, ISP Eduard Pestel Institut für Systemforschung, Deutschlandstudie 2019, dostęp: https://www.tu-darmstadt.de/media/daa_responsives_design/01_die_universitaet_medien/aktuelles_6/pressemeldungen/2019_3/Tichelmann_Deutschlandstudie_2019.pdf
3. LOI n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové;
   dostęp: https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000028772256
4. Ministerstwo Rozwoju (2020), „Raport. Stan mieszkalnictwa w Polsce”;
   dostęp: https://www.gov.pl/web/rozwoj-technologia/raport-o-stanie-mieszkalnictwa
5. J. Szulc et al., „Budownictwo wielkopłytowe – Raport o stanie technicznym”, Instytut Techniki Budowlanej, Warszawa 2018.
6. UK Statutory Instruments 2020 No. 632, „The Town and Country Planning (Permitted Development and Miscellaneous Amendments) (England) (Coronavirus) Regulations 2020”; dostęp: https://www.legislation.gov.uk/uksi/2020/632/made
7. UK Statutory Instruments 2020 No. 755, „The Town and Country Planning (General Permitted Development) (England) (Amendment) (No. 2) Order 2020”;
   dostęp: https://www.legislation.gov.ukuksi/2020/755/contents/made