Mieszkania o niskim standardzie – raport NIK

Mieszkania substandardowe to według Głównego Urzędu Statystycznego (GUS) takie, w których standard życia jest bardzo niski ze względu na fatalny stan techniczny mieszkania, braki w instalacjach wodno-kanalizacyjnych lub przeludnienie.

Substandardowe warunki mieszkaniowe wg GUS. Źródło: Opracowanie własne NIK na podstawie definicji z opracowań GUS (opis grafiki poniżej)

Mieszkanie w takich warunkach jest zaliczane wg Europejskiej Typologii Bezdomności i Wykluczenia Mieszkaniowego ETHOS, do tzw. ukrytej bezdomności.

Dobra wiadomość jest taka, że w Polsce systematycznie ubywa tego rodzaju mieszkań, co pokazują spisy powszechne.

W 2002 r.:

• mieszkań substandardowych było 1,8 mln (ok. 15% ogółu),
• mieszkało w nich 6,48 mln osób (ok. 17% społeczeństwa).

W 2011 r.:

• mieszkań substandardowych było 1,3 mln (ok. 11% ogółu),
• mieszkało w nich 5,36 osób (ok. 14% społeczeństwa).

Jak do tej pory GUS nie opublikował pełnych wyników Narodowego Spisu Powszechnego Ludności i Mieszkań z 2021 r., ale wstępne dane wskazują na kolejną poprawę. W 2021 r. 94,8% mieszkań było wyposażonych w:

•  łazienkę (wzrost o ok. 19% w porównaniu z 2011 r.),
•  toaletę spłukiwaną bieżącą wodą (wzrost o ok. 16% w porównaniu z 2011r.).

To nie zmienia jednak faktu, że zarówno liczba, jak i eksploatacja mieszkań o niskim standardzie nadal stanowi jeden z najważniejszych problemów mieszkaniowych w Polsce. W Narodowym Programie Mieszkaniowym z 2016 r. założono, że do 2030 roku liczba osób mieszkających w takich mieszkaniach powinna spaść do 3,3 mln, czyli zmniejszyć się o 2 mln.

Osiągnięcie tego stanu wymaga przede wszystkim znacznych nakładów finansowych, które na ogół przekraczają możliwości gmin. Kontrola pokazała jednak, że i gminy mają wiele do zrobienia. Przede wszystkim w sprawie budynków z mieszkaniami o niskim standardzie powinny prowadzić politykę mieszkaniową długofalowo i racjonalnie w oparciu o rzetelnie przeprowadzane kontrole okresowe. Tymczasem wymagane przepisami roczne i pięcioletnie kontrole wszystkich takich budynków i w pełnym zakresie wykonywały w badanym okresie tylko trzy gminy. Dwie nie przeprowadzały żadnych kontroli stanu technicznego budynków.

Nie mając pełnej wiedzy o rzeczywistych potrzebach, większość skontrolowanych samorządów nie mogła ani właściwie zaplanować kolejnych remontów, ani odpowiednich na ten cel środków. Ponad połowa nie sporządzała żadnych zestawień czy wykazów, w których ujętoby prace i naprawy wynikające z kontroli, a w efekcie nie zrealizowała znacznej części wynikających z nich zaleceń, ale także decyzji organów nadzoru budowlanego czy zadań ujętych w kluczowych wieloletnich programach gospodarowania zasobem mieszkaniowym. Pięć gmin w ogóle takich planów remontowych nie miało, co zdaniem NIK utrudniało utrzymanie budynków komunalnych z mieszkaniami o niskim standardzie. Podobnie jak niewłaściwy nadzór nad zadaniami z tego zakresu, który Izba stwierdziła w zdecydowanej większości skontrolowanych samorządów.

NIK badała po cztery urzędy gmin w każdym z pięciu województw: dolnośląskim, łódzkim, podkarpackim, śląskim i zachodniopomorskim, a także 17 zarządców budynków komunalnych (tam gdzie zadania w kontrolowanym zakresie powierzono takim podmiotom). Okres objęty kontrolą to lata 2019–2021.

Mieszkaniowe zasoby gmin

Według stanu na koniec 2021 r., budynki z mieszkaniami o niskim standardzie stanowiły ponad połowę zasobu mieszkaniowego skontrolowanych gmin. Na blisko 700 aż 554 powstało jeszcze przed 1945 r., z tego co trzeci jeszcze w XIX wieku.

Niemal co trzecie mieszkanie w takich budynkach miało niski standard. Z ok. 3200, ponad 2 tys. należało do drugiej kategorii – bez dostępu do wc, a w niektórych przypadkach – bez wodociągu.

Jak pokazała kontrola przeprowadzona przez NIK 30% budynków wymagało natomiast kompleksowych i kapitalnych remontów lub wymiany poszczególnych elementów. W przypadku 42 obiektów poziom ich zużycia był na tyle wysoki, że eksploatacja mogła stwarzać zagrożenie. W 17 budynkach, czyli w blisko co piątym poddanym oględzinom, kontrolerzy Izby stwierdzili bezpośrednie niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia albo powstania znacznej szkody. Przykładem może być jedna z nieruchomości w Koszalinie. W jednej z łazienek lokatorzy zainstalowali elektryczne urządzenia do podgrzewania wody, łącząc je prowizorycznie z instalacją elektryczną budynku, bez właściwej izolacji i zabezpieczenia przed uszkodzeniami czy kontaktem z wodą.

Fatalny stan gminnych budynków z mieszkaniami o niskim standardzie wynikał nie tylko z ich wieku, 2/3 nie miało centralnego ogrzewania, co powodowało nadmierną wilgoć, a w konsekwencji zagrzybienie ścian. Na kondycję niektórych lokali miało również wpływ zachowanie lokatorów, którzy nie dbali o mieszkania we właściwy sposób.

We wszystkich gminach NIK zleciła także straży pożarnej przeprowadzenie kontroli ok. 100 budynków – od dwóch w gminie Lesko do 10 w Rudzie Śląskiej. Tylko w trzech gminach nie stwierdzono nieprawidłowości, w pozostałych niemal we wszystkich skontrolowanych obiektach. Najczęstsze dotyczyły braku wyłącznika prądu, umieszczania materiałów łatwopalnych na drogach ewakuacyjnych, a także używania niesprawnych instalacji elektrycznych, odgromowych lub bez wymaganych przeglądów. 

W ośmiu gminach na niektórych budynkach z mieszkaniami o niskim standardzie brakowało tabliczek z numerem porządkowym i nazwą ulicy lub miejscowości, tabliczki były nieczytelne, albo umieszczono je w niewłaściwym miejscu. Ma to ogromne znaczenie w przypadku wezwania służb ratunkowych, które w takiej sytuacji nie są w stanie odnaleźć właściwego adresu.

W latach 2019–2021 podejmowane przez samorządy działania nie doprowadziły do znacznej poprawy stanu technicznego budynków będących w ich zasobach.

Tylko w połowie gmin ubyło obiektów z mieszkaniami o niskim standardzie – w sumie o 34. Główną przyczyną tej zmiany była jednak sprzedaż lub rozbiórka wyeksploatowanych budynków i zmniejszenie przeludnienia mieszkań.

Duże potrzeby – małe budżety

Jak pokazała kontrola przeprowadzona przez NIK, w co trzeciej gminie środki finansowe przeznaczane na eksploatację budynków z mieszkaniami o niskim standardzie, były nieadekwatne do potrzeb lub wielokrotnie od nich niższe. W zdecydowanej większości gmin pozwalały jedynie na pokrycie wydatków związanych z utrzymaniem takich budynków, ich bieżącą eksploatacją i drobnymi remontami, ale skala prac była niewielka.

I tak w Jarosławiu w latach 2019–2021 na remonty i modernizację budynków z mieszkaniami o niskim standardzie przeznaczono w sumie ok. 50 tys. zł, co pokrywało od 1,5% do 6,5% potrzeb zgłoszonych przez zarządcę. Z tego powodu większość zaplanowanych zadań nie została zrealizowana, co prowadziło do systematycznego pogarszania się stanu technicznego i estetycznego takich budynków, a to obniżało ich możliwości użytkowe. 

Mimo ogromnej skali potrzeb i możliwości uzyskania środków z różnych źródeł zewnętrznych, tylko w co drugiej gminie udało się skutecznie pozyskać takie dofinansowanie. Pieniądze pochodziły głównie ze środków Funduszu Dopłat z BGK, Regionalnych Programów Operacyjnych oraz z programu integracji społeczności romskiej. Przeprowadzone dzięki nim inwestycje i remonty wybranych budynków lub lokali o niskim standardzie, wpłynęły głównie na poprawę ich stanu technicznego oraz zmniejszenie kosztów zużycia energii, a tym samym zmniejszenie emisji gazów. Prowadzone inwestycje najczęściej obejmowały termomodernizację.

Za mało kontroli, nierzetelne raporty

Okresowe kontrole stanu technicznego budynków z mieszkaniami o niskim standardzie, ich instalacji elektrycznych, gazowych czy przewodów kominowych, to nie tylko ustawowy obowiązek właścicieli lub zarządców, ale także stałe źródło informacji dotyczących aktualnego stanu takich obiektów. Mimo to, jedynie trzy z 20 gmin przeprowadzały wymagane przepisami roczne i pięcioletnie kontrole wszystkich budynków i w pełnym zakresie. W połowie badanych gmin albo nie kontrolowano wszystkich obiektów, albo kontrolowano tylko niektóre instalacje, zbyt rzadko. Dwie gminy nie przeprowadzały żadnych kontroli stanu technicznego w budynkach z mieszkaniami o niskim standardzie.

NIK zwraca także uwagę na to, że w dziesięciu na 15 gmin, w których budynki były wyposażone w obie instalacje, kontrola stanu technicznego urządzeń gazowych nie była prowadzona jednocześnie z kontrolą stanu technicznego przewodów i kanałów wentylacyjnych oraz spalinowych, głównie dlatego, że były zlecane różnym firmom. Tymczasem niesprawne instalacje gazowe lub wentylacyjne to najczęstsze przyczyny wypadków w budynkach z mieszkaniami o niskim standardzie.

Istotny jest także sezon, w którym przeprowadzane są kontrole. Najodpowiedniejszą na to porą jest wiosna, ponieważ to właśnie wtedy można określić zakres uszkodzeń poszczególnych elementów obiektu powstałych w najtrudniejszym okresie, czyli zimą. W wielu przypadkach szybkie wykrycie uchybień pozwala na ich likwidację dzięki prostym, niedrogim pracom konserwacyjnym i w konsekwencji zabezpieczenie lokali przed kolejnym sezonem zimowym. Wbrew obowiązującym przepisom tylko w czterech gminach kontrole przeprowadzano wiosną.

Równie istotne jak same kontrole są rzetelne protokoły sporządzane po ich przeprowadzeniu. W 17 gminach takie dokumenty nie zawierały wszystkich obowiązkowych elementów, w tym ważnego dla bezpieczeństwa zakresu robót z określeniem kolejności ich wykonania. Braki wynikały głównie z nierzetelności pracowników sporządzających protokoły kontroli lub odbierających je osób.

Niekompletne protokoły nie dają pełnego obrazu stanu technicznego obiektów, co może sprawić, że w pierwszej kolejności remontowane będą budynki w znacznie lepszej kondycji i przesuwanie inwestycji w budynkach wymagających znacznych nakładów, aż do czasu, gdy analizy wykażą brak opłacalności przeprowadzenia ich remontu.

Wnioski

Najwyższa Izba Kontroli skierowała do gmin wnioski dotyczące:

• prowadzenia długofalowej racjonalnej polityki remontowej, z wykorzystaniem dokumentów strategicznych, zapobiegającej dalszej dekapitalizacji zasobu w zakresie budynków z mieszkaniami o warunkach substandardowych, z uwzględnieniem możliwości pozyskiwania na ten cel środków ze źródeł zewnętrznych;
• zapewnienia należytego, pełnego i skutecznego nadzoru nad realizacją zadań dotyczących budynków komunalnych, ze szczególnym uwzględnieniem tych, w których znajdują się mieszkania o warunkach substandardowych;
• planowania środków finansowych na podstawie rzetelnie sporządzonych zestawień i planów robót remontowych dla budynków z mieszkaniami o warunkach substandardowych;
• zapewnienia właściwej obsady kadrowej lub osób/podmiotów zewnętrznych w celu realizacji wszystkich zadań związanych z gospodarowaniem zasobem mieszkaniowym, a w szczególności wykonywania okresowych kontroli w pełnym zakresie;
• zapewnienia ciągłości obowiązywania wieloletnich programów oraz realizacji przyjętych w nich założeń.

Źródło: NIK