Wpływ nowelizacji ustawy o efektywności energetycznej na budownictwo

Zmiany prawa budowlanego [1], nowelizacja ustawy o efektywności energetycznej [2], nowe wymagania w zakresie efektywności energetycznej w budynkach publicznych [3], zmiana ustawy o charakterystyce energetycznej budynków [4], postanowienia konferencji paryskiej w kwestii obniżenia emisji gazów cieplarnianych, ustawa antysmogowa [5], nowa perspektywa dofinansowań unijnych to tylko część wyzwań i obowiązków, jakie czekają branżę budowlaną [6], [7].

Podstawowym unijnym aktem prawnym, obligującym do zmniejszenia energochłonności gospodarki, jest dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady Europy 2012/27/UE (Energy Efficiency Directive – EED) [8]. Nakłada ona na państwa członkowskie obowiązki związane z poprawą efektywności energetycznej, ale jednocześnie pozostawia tym krajom pełną swobodę w sposobie dojścia do nakreślonych celów efektywnościowych. Zgodnie z tym kraje unijne powinny przyjąć dwa parametry efektywnościowe:

• poziom rocznych docelowych oszczędności
• oraz przyjęty okres rozliczeniowy redukcji zużycia energii.

Przypomnijmy, że Polska ma zaoszczędzić do 2020 r. 20% energii finalnej w stosunku do zużycia w roku bazowym, co oznacza konieczność zaoszczędzenia ok. 4 mln toe. Potencjał oszczędności energetycznych jest różny w poszczególnych krajach. Z kolei okres rozliczeniowy decyduje o rodzaju przedsięwzięć, jakie dany kraj zamierza promować.

Dla przykładu Dania i Polska przyjęły okres rozliczeniowy oszczędności w postaci pierwszego roku po modernizacji. Promuje to przedsięwzięcia o krótkim okresie zwrotu, niskokosztowe. Gdy natomiast system uwzględnia cały okres życia inwestycji, promuje tym samym przedsięwzięcia przynoszące korzyści w dłuższym czasie, wysokonakładowe (jak we Francji). We Włoszech przyjęto pięcioletni okres rozliczeniowy, a np. w Wielkiej Brytanii oszczędność energii jest wyrażona w postaci redukcji emisji gazów cieplarnianych.

Oczywiście, system powinien zawierać wiele innych parametrów, np. jakich nośników energii dotyczy, jakie podmioty powinny być poddane rygorom efektywnościowym czy jaka powinna być wysokość wsparcia takich działań.

Przyjęty przez Polskę w pierwszej ustawie o efektywności energetycznej [9] model dochodzenia do docelowych oszczędności energetycznych nie promował rozwiązań z masowym użyciem materiałów izolacyjnych, ale szybko zwrotne inwestycje zmniejszające zużycie energii głównie elektrycznej.

Cele i postanowienia ustaw o efektywności energetycznej

Celem pierwszej ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o efektywności energetycznej [9] było określenie krajowego celu w zakresie oszczędnego gospodarowania energią, zadań jednostek sektora publicznego w zakresie efektywności energetycznej, zasad uzyskania i umorzenia świadectwa efektywności energetycznej, zasad sporządzania audytu efektywności energetycznej.

Ustawa przyjęła jednostkę rozliczeniową oszczędności energii jako 1 tonę oleju ekwiwalentnego (1 toe), stanowiącą równoważnik energetyczny jednej metrycznej tony ropy o wartości opałowej 10 Gcal. Przedsięwzięciami efektywnościowymi objęte są trzy obszary:

• redukcja zużycia energii przez odbiorców końcowych,
• redukcja energochłonności przez urządzenia potrzeb własnych w procesie wytwarzania energii,
• zmniejszenie strat energii elektrycznej, ciepła i gazu ziemnego w przesyle lub dystrybucji.

Najważniejszymi postanowieniami ustawy były: możliwość otrzymania premii za podjęte działania oszczędnościowe energii oraz obowiązek podjęcia takich działań przez tzw. podmioty zobowiązane. Premia za zrealizowane przedsięwzięcia efektywnościowe jest realizowana przez możliwość uzyskania świadectw efektywności energetycznej, tzw. białych certyfikatów.

Z kolei przedsiębiorstwa zobligowane są do uzyskania w każdym roku oszczędności energii finalnej w wysokości 1,5% w stosunku do roku poprzedniego. Przedsiębiorstwo nierealizujące wymienionego obowiązku może dokonać zakupu świadectw na Towarowej Giełdzie Energii (TGE) lub uiścić na konto NFOŚiGW opłatę zastępczą.

Pierwsza ustawa z 15 kwietnia 2011 r. [9] umożliwiała nabycie świadectw efektywności energetycznej w systemie przetargowym. System przetargowy był uważany za zbyt skomplikowany, a rozstrzygnięcie przetargów trwało kilka miesięcy. Natomiast pełna pula świadectw efektywności energetycznej oferowanych w przetargach przez URE nie została dotychczas wykorzystana. Stworzony system nie sprzyjał nowym inwestycjom oszczędnościowym.

Korzystniejsze dla przedsiębiorstw zobowiązanych było uregulowanie opłaty zastępczej niż realizacja przedsięwzięć oszczędnościowych. System preferował przedsięwzięcia szybko zwrotne, których praktycznie nie ma w obszarze budownictwa. Dlatego do przetargów trafiały inwestycje termomodernizacyjne, których nie można było sfinansować z innych mechanizmów wsparcia, np. ustawy o wspieraniu termomodernizacji [10] lub funduszy europejskich.

Wady dotychczasowych uregulowań zostały dostrzeżone i dwie następujące po sobie nowelizacje ustawy wprowadziły wiele zmian. Ostatnia nowelizacja ustawy o efektywności energetycznej [2], która ostatecznie ukształtowała model dochodzenia do celu oszczędnościowego 2020 r., miała miejsce 20 maja 2016 r., a zacznie obowiązywać od 1 października 2016 r. Wprowadziła ona następujące zmiany:

• system przetargowy został zarzucony, ale sama idea pozyskiwania białych certyfikatów nie została zmieniona. Nabór wniosków odbywa się obecnie w sposób ciągły, a decyzja o przyznaniu białego certyfikatu jest podejmowana w ciągu 45 dni;
• świadectwo efektywności energetycznej będzie wydawane dla przedsięwzięć planowanych, a nie dla wykonanych;
• przedsiębiorstwa energetyczne objęte europejskim systemem handlu uprawnieniami do emisji (ETS) będą mogły wykonywać przedsięwzięcia modernizacyjne i pozyskiwać dla nich dofinansowanie z systemu białych certyfikatów;
• podmioty zobowiązane do działań efektywnościowych, lecz nie­realizujące ich będą mogły rozliczyć ten obowiązek opłatą zastępczą jedynie częściowo (30% w 2016 r., 20% w 2017 r. i 10% w 2018 r). Jednocześnie wzrasta wysokość opłaty zastępczej (z 1000 zł/toe w 2016 r. do 1500 zł/toe w 2017 r., a potem o 5% rocznie);
• efektywność energetyczna jest rozliczana zmianą zużycia energii finalnej (a nie energii pierwotnej, jak to było dotychczas), a wymagany dla podmiotów zobowiązanych poziom oszczędności energii to 1,5% rok do roku;
• wprowadzono obowiązek sporządzania audytów energetycznych dużych przedsiębiorstw (tzw. audytów przemysłowych) raz na cztery lata, lecz pierwszy audyt należy sporządzić w 12 miesięcy, licząc od dnia opublikowania ustawy;
• zostało wprowadzone pojęcie "efektywnych energetycznie systemów ciepłowniczych". Rozumie się przez to system ciepłowniczy (lub chłodniczy), w którym do produkcji ciepła (chłodu) wykorzystuje się min.:
  - 50% energii pochodzącej z OZE lub ciepła odpadowego,
  - 75% ciepła z kogeneracji,
  - 50% sumy energii z w/w źródeł;
• wszystkie środki zgromadzone w NFOŚ z tytułu wpłat opłaty zastępczej zostaną przeznaczone na poprawę efektywności energetycznej.

Nowa ustawa o efektywności energetycznej realizująca postanowienia dyrektywy 2012/27/UE [8] zawiera ważne dla sektora budownictwa zapisy.

Efektywność energetyczna w sektorze budownictwa

Opisane zmiany w systemie białych certyfikatów, szczególnie rozliczenia obowiązku w energii finalnej, pozytywnie wpłyną na sektor budownictwa i dadzą możliwość efektywnego dofinansowania modernizacji oraz wznoszenia nowych energooszczędnych budynków przeznaczonych dla sektora przemysłu i usług.

W znowelizowanej ustawie o efektywności energetycznej [2] znajdują się zapisy, które mogą znacząco wpłynąć na wzrost efektywności energetycznej wszystkich budynków. Do takich zapisów należy zaliczyć przepis z art. 4 ustawy, gdzie zapisano wymóg, aby w ramach Krajowego planu działań dotyczącego efektywności energetycznej opracować strategię wspierania inwestycji w renowację budynków zawierającą:

• wyniki dokonanego przeglądu budynków znajdujących się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,
• określenie sposobów przebudowy lub remontu ww. budynków,
• dane szacunkowe o możliwej do uzyskania oszczędności energii w wyniku przebudowy lub remontu wymienionych budynków.

Ustawa daje dość szerokie ramy dla strategii, ale w praktyce istotne jest, aby powstał dokument, który jasno definiuje zadania dla poszczególnych organów władzy państwowej i samorządowej, tak aby można było uruchomić proces głębokiej termomodernizacji, w której tkwi największy potencjał wzrostu efektywności energetycznej w budownictwie.

W art. 6 w ramach zadań przewidzianych dla jednostek sektora publicznego w zakresie efektywności energetycznej ustawodawca ukazuje realizację przedsięwzięcia termomodernizacyjnego w rozumieniu Ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów [10] jako jeden ze środków efektywności energetycznej wypełniający obowiązek tych jednostek w zakresie poprawy efektywności energetycznej i wzorcowej roli sektora publicznego w tym zakresie.

Z kolei art. 8 omawianej ustawy wskazuje konieczność takich działań w budynkach użytkowanych lub należących do Skarbu Państwa poddawanych przebudowie, aby zapewniły wypełnienie zaleceń, o których mowa w ustawie o charakterystyce energetycznej budynków [4], oraz spełniały co najmniej wymagania minimalne w zakresie oszczędności energii i izolacyjności cieplnej, określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie [3].

Wpływ Ustawy o efektywności energetycznej na rynek materiałów izolacyjnych

Potencjał oszczędności energetycznych w budownictwie jest ogromny. W ostatnich latach nastąpił duży postęp w ilości docieplonych budynków i rozwoju rynku materiałów budowlanych na potrzeby termomodernizacji i budowy energooszczędnych budynków. Nadal jednak 38% domów mieszkalnych nie ma żadnego ocieplenia.

Nowelizacja ustawy o efektywności energetycznej [2] korzystnie wpływa na rozwój rynku materiałów budowlanych. Największy wpływ na to ma zmiana modelu rozliczania redukcji energochłonności z okresu jednorocznego na okres życia inwestycji. To sprawia, że ekonomiczny wskaźnik oceny efektywności: efekt/koszt staje się dla inwestycji wykorzystujących materiały izolacyjne korzystny. Uzasadnione stają się starania o pozyskanie świadectw efektywności energetycznej. Korzystne są również ułatwienia przy staraniach o białe certyfikaty i szybkość w ich przyznawaniu.

Ograniczenia możliwości zastąpienia wymaganych działań efektywnościowych opłatami zastępczymi oraz dynamiczny wzrost wartości tych opłat sprawia, że działania efektywnościowe w budownictwie stają się fizycznie wymagalne. Będzie to również miało wpływ na powstawanie przedsiębiorstw typu ESCO i w konsekwencji pomoże ograniczyć bariery natury finansowej w zakresie termomodernizacji i związanym z nią rozwojem rynku materiałów izolacyjnych. Możliwości dofinasowania ze środków unijnych i krajowych termomodernizacji istniejących i budowy energooszczędnych budynków również wspomagają ten rozwój.

Wprowadzenie rygorystycznych wymogów dotyczących charakterystyki energetycznej dla budynków sektora publicznego oraz skrócenie terminu dochodzenia do zakreślonego celu sprawi, że dynamicznie wzrośnie zapotrzebowanie na materiały izolacyjne na potrzeby tego właśnie sektora budownictwa. Z uwagi na objęcie obowiązkiem efektywnościowym budynków mieszkalnych i biurowych należących do wojska wzrośnie popyt na materiały izolacyjne dla tego odbiorcy.

Podsumowanie

Zarówno już istniejące, jak i przyszłe uregulowania prawne są determinowane głównie przez cele, jakie Polska jest zobowiązana osiągnąć w dziedzinie efektywności energetycznej. Nie ulega wątpliwości, że zakres obowiązków z tytułu poprawy efektywności energetycznej, nałożonych na zobligowane do tego przedsiębiorstwa energetyczne, jest duży.

Ale dzięki temu pojawia się również szansa rozwoju niektórych rynków, w tym rynku materiałów izolacyjnych, na potrzeby budownictwa w szczególności. Uwidacznia się potrzeba przygotowania dla tej branży strategii marketingowej uwzględniającej postanowienia ustaw związanych z poprawą efektywności energetycznej.

Literatura

1. Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 9 lutego 2016 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy Prawo budowlane (DzU 2016 poz. 290).
2. Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o efektywności energetycznej (DzU 2016 poz. 831).
3. Obwieszczenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 17 lipca 2015 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DzU 2015 poz. 1422).
4. Ustawa z dnia 29 sierpnia 2014 r. o charakterystyce energetycznej budynków (DzU 2014 poz. 1200).
5. Ustawa z dnia 10 września 2015 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska (DzU 2015 poz. 1593).
6. A. Węglarz, J. Żurawski, "Aktualne wymagania prawne w zakresie efektywności energetycznej", "IZOLACJE", nr 4/2015.
7. A. Mazur, A. Węglarz, "Europejskie systemy efektywności energetycznej", "Czysta Energia", nr 12/2015, s. 18-19.
8. Dyrektywa 2012/27/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 października 2012 r. w sprawie efektywności energetycznej, zmiany dyrektyw 2009/125/WE i 2010/30/UE oraz uchylenia dyrektyw 2004/8/WE i 2006/32/WE (Dz. Urz. L 315 z 14.11.2012).
9. Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o efektywności energetycznej (DzU 2011 nr 94 poz. 551).
10. Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów (DzU 2008 nr 223 poz. 1459).
11. A. Węglarz, M. Zaborowski, "Strategia modernizacji budynków w Polsce", "Materiały Budowlane", nr 1/2015.
12. A. Węglarz, "Głęboka termomodernizacja budynków w Polsce”, "Rynek Instalacyjny", nr 9/2015.
13. W. Ćwięk, "Aspekty realizacyjne ustawy o efektywności energetycznej", "Paliwa i Energetyka", nr 3/2015, s. 42.
14. W. Ćwięk, "Uwarunkowania i mechanizmy wsparcia efektywności energetycznej”, "Paliwa i Energetyka", nr 2/2015, s. 42.