Nowelizacja Ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów w odniesieniu do budownictwa wielkopłytowego

W Polsce zużycie energii na jednostkę powierzchni mieszkaniowej jest ponad dwa razy większe niż w krajach Europy Zachodniej o podobnym klimacie. Wynika to m.in. z faktu utrzymywania w kraju przez wiele lat niskich kosztów energii. Pozytywnym jednak trendem w kształtowaniu budownictwa jest obserwowany od lat spadek jego energochłonności (TABELA), wciąż jednak istnieją budynki, w których zużycie energii dochodzi nawet do 400 kWh/m²/rok.

Konieczność oszczędzania energii przyczyniła się do sformułowania innowacyjnej idei cywilizacyjnej w postaci postulatu tzw. zrównoważonego rozwoju, czyli procesu mającego na celu zaspokojenie potrzeb obecnego pokolenia w sposób umożliwiający realizację tych samych dążeń następnym pokoleniom.

Realizacja koncepcji zrównoważonego rozwoju w budownictwie staje się również priorytetowym kierunkiem działań w tym obszarze, zważywszy na znaczący wpływ budownictwa na środowisko z uwagi m.in. na zużycie ponad 40% światowej produkcji energii, wytwarzanie około 35% światowej emisji gazów cieplarnianych oraz wykorzystanie około 50% masy przetwarzanych materiałów.

Postulat zrównoważonego rozwoju znalazł odzwierciedlenie w przepisach Unii Europejskiej [1], w których sformułowano wymagania podstawowe, jakie powinny spełniać obiekty budowlane (wdrożone m.in. w [2]) m.in. w zakresie zrównoważonego wykorzystania zasobów naturalnych.

Konsekwencją wymagań podstawowych jest również wzrost wymagań dotyczących izolacyjności termicznej przegród budowlanych. W celu przyspieszenia i ułatwienia remontów i termomodernizacji budynków utworzono Fundusz Termomodernizacji i Remontów, działający na podstawie ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów. Ustawa ta została znowelizowana (na mocy Art. 4 [3] obowiązuje od dnia 12.04.2020 r.) w kierunku ułatwienia i zwiększenia pomocy centralnej przy dostosowywaniu budynków do wymagań współczesnych.

Potrzeba termomodernizacji i remontów obiektów budowlanych

Ponad połowę zasobów budowlanych w Polsce stanowią budynki, które powstały w okresie deficytu wielu materiałów i gdy panował tzw. prymat ilości nad jakością. Budynki te z reguły nie odpowiadają wymaganiom podstawowym zdefiniowanym w [2, 4]. Współczesne wymagania dotyczące np. izolacyjności cieplnej obiektów budowlanych i ich przegród są znacznie bardziej rygorystyczne niż w okresie wznoszenia wielu budynków.

Wymagania obowiązujące od 1 stycznia 2014 r., a odnoszące się bezpośrednio do przebudowy (zmiany parametrów użytkowych lub technicznych) przegród obiektów budowlanych (RYS.) sprawiły, że część budynków poddanych wcześniej termomodernizacji może wymagać obecnie ponownego docieplania, szczególnie w przypadkach zastosowania w nich niewystarczającej izolacji cieplnej.

Modernizacja budynków przez zwiększenie izolacyjności cieplnych przegród umożliwia ograniczenie strat ciepła i związanych z nimi kosztów eksploatacyjnych. Dodatkowo pozytywnie wpływa ona na stan cieplno-wilgotnościowy przegród, a przez to na ich trwałość oraz komfort cieplny i jakość środowiska w pomieszczeniach.

Współczesne wymagania izolacyjności cieplnych przegród w odniesieniu do budynków poddawanych przebudowom wymuszają stosowanie nowych złożonych systemów izolacji cieplnych ścian zewnętrznych o znacznie większych oporach cieplnych niż dotychczas. W przypadku wykorzystania tradycyjnych materiałów do izolacji cieplnych często oznacza to konieczność zwiększenia grubości warstw docieplających.

Problem ścian trójwarstwowych w budynkach wielkopłytowych

W budynkach wielkopłytowych na skalę przemysłową stosowano ściany zewnętrzne o konstrukcjach trójwarstwowych [5]. Warstwy fakturowe i izolacyjne mocowane były do warstw konstrukcyjnych za pomocą łączników stalowych, tzw. wieszaków, które miały odpowiednią odkształcalność i wytrzymałość. W celu zapobiegnięcia unoszenia się krawędzi warstw fakturowych pod wpływem temperatury ich krawędzie łączono z warstwami konstrukcyjnymi za pomocą łączników stalowych, tzw. szpilek [6–8] (FOT. 1–3).

W okresie wznoszenia wielkiej płyty i w związku z ówczesnymi brakami materiałowymi na rynku, wieszaki często wykonywano z innych gatunków stali niż zalecane centralnie lub określane indywidualnie w projektach budynków [9]. Wątpliwymi miejscami ścian trójwarstwowych w budynkach wielkopłytowych są więc połączenia warstw fakturowych z nośnymi.

Wyniki dotychczasowych badań ścian trójwarstwowych [5–8] potwierdzają występowanie błędów produkcyjnych i montażowych, m.in. stosowanie łączników z niewłaściwych klas i gatunków stali. W badaniach stwierdzono również, że przy stosowaniu stali nierdzewnej, pręty miały parametry (skład chemiczny) niespełniające wymagań dotyczących odpowiedniej odporności na oddziaływanie czynników środowiskowych.

Stwierdzono też możliwość występowania rozbieżności w usytuowaniu, liczbie i średnicach zastosowanych wieszaków. Wszystkie te usterki mogą spowodować wystąpienie uszkodzenia elementów ścian trójwarstwowych, polegającego na odpadnięciu z elewacji fragmentów warstw fakturowych [6].

Wyniki analiz rozwiązań materiałowych i technicznych oraz dotychczasowych badań in situ ścian trójwarstwowych w budynkach wielkopłytowych wskazują, że przy ocenie bezpieczeństwa tych elementów uzasadnionym działaniem jest weryfikacja usytuowania wieszaków i szpilek, analiza metalurgiczna i ocena właściwości wytrzymałościowych stali oraz parametrów wytrzymałościowych betonu warstw fakturowych i nośnych; szczególnie w sytuacji przewidywanego w przyszłości dodatkowego zamocowania tzw. złożonego systemu izolacji ścian zewnętrznych ETICS [10]. Takie czynności badawcze wymagają jednak wykonywania odkrywek i pobierania próbek, co z kolei wiąże się ze zmniejszeniem nośności łączników.

Można więc stwierdzić, że racjonalnym rozwiązaniem problemu (rekomendowanym przez ITB (np. [6]) niewystarczającej jakości połączeń elementów ścian trójwarstwowych jest odtworzenie połączeń poprzez wykonanie dodatkowych kotwień warstw (bez potrzeby przeprowadzania ekspertyz stanów technicznych łączników) przy pomocy systemowych łączników do wzmacniania betonowych ścian warstwowych (łączniki wklejane lub mocowane mechanicznie [11]) i dopuszczonych zgodnie z przepisami do stosowania w budownictwie.

Projekt wsparcia właścicieli i użytkowników budynków

Zgodnie z Narodowym Programem Mieszkaniowym [12], nowelizacja ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów [3] zakłada zwiększenie efektywności dopłat publicznych realizowanych ze środków Funduszu Termomodernizacji i Remontów. Stanowi on podstawowy instrument finansowy realizacji działania priorytetowego pt. „Wsparcie realizacji przedsięwzięć poprawiających stan techniczny istniejących zasobów mieszkaniowych i warunki zamieszkiwania”, przyczyniający się do realizacji celu pt. „Poprawa warunków mieszkaniowych społeczeństwa, stanu technicznego zasobów mieszkaniowych oraz zwiększenie efektywności energetycznej”.

Celem podejmowanych obecnie inicjatyw ustawodawczych [3] jest poprawa stanu technicznego zasobów mieszkaniowych i warunków mieszkaniowych społeczeństwa. Przyczyniają się także do realizacji innych priorytetów, m.in. takich jak:

• poprawa efektywności energetycznej,
• walka ze zjawiskiem smogu,
• walka z ubóstwem energetycznym.

Potrzeba nowelizacji ustawy [3] wynikała z konieczności dostosowania dotychczasowych zasad udzielania wsparcia termomodernizacji i remontów, którego beneficjentami stają się w większości użytkownicy reprezentowani często przez wspólnoty i spółdzielnie mieszkaniowe.

Uzasadnienie podjęcia działań w zakresie nowelizacji ustawy przedstawiono w szczególności w „Raporcie z przeglądu funkcjonowania ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów w latach 2009–2016”, przygotowanym w 2017 r. w Ministerstwie Infrastruktury i Budownictwa, a także raporcie [5], opracowanym przez ITB na podstawie prowadzonej w latach 2016–2018 pracy statutowej „Ocena bezpieczeństwa i trwałość budynków wykonanych metodami uprzemysłowionymi”.

Zasadnicze zmiany w nowelizacji ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów [3], z uwzględnieniem obszaru budownictwa wielkopłytowego przedstawiono poniżej [13–15].

Wprowadzenie dodatkowego instrumentu finansowego wsparcia dla inwestorów dokonujących wraz z przedsięwzięciem termomodernizacyjnym wzmocnienia warstw fakturowych w budynkach wybudowanych w technologiach wielkopłytowych.

• Z uwagi na to, że wykonanie dodatkowych połączeń elementów w ścianach trójwarstwowych może stanowić ok. 38–46% wartości wykonania termomodernizacji, zaproponowano możliwość uzyskania wsparcia w wysokości 50% kosztów poniesionych na dodatkowe połączenia, tj. wykonania dokumentacji technicznej, nabycia materiałów oraz przeprowadzenia robót montażowych.
• Dodatkowe wsparcie może zostać udzielone wyłącznie w przypadku, gdy wyniki audytu energetycznego wykażą, że po przeprowadzeniu termomodernizacji budynek będzie spełniał wymagania minimalne w zakresie oszczędności energii i izolacyjności cieplnej, określone przepisami w [4] na poziomie odpowiadającym wymaganiom obowiązującym od 1 stycznia 2021 r. Dodatkowe wsparcie zwiększa wysokość premii termomodernizacyjnej, jest więc wypłacane jako spłata części kredytu zaciągniętego na realizację przedsięwzięcia termomodernizacyjnego.
• Zmieniono zakres dokumentów wymaganych przy wniosku o przyznanie premii termomodernizacyjnej. W przypadku wykonywania (równolegle z przedsięwzięciem termomodernizacyjnym) robót polegających na wykonaniu dodatkowego połączenia warstw fakturowych z konstrukcyjnymi w zewnętrznych ścianach trójwarstwowych budynków wielkopłytowych, katalog wymaganych dokumentów rozszerzono o obowiązek załączenia dokumentacji technicznej doboru i rozmieszczenia kotew oraz kalkulacji kosztów takiej inwestycji, zgodnie z zakresem dofinansowywanych prac.

Zwiększenie intensywności wsparcia samorządów realizujących przedsięwzięcia remontowe, ze szczególnym uwzględnieniem budynków zabytkowych.

• Założono likwidację barier zniechęcających samorządy gminne do ubiegania się o premię termomodernizacyjną (na równi z innymi właścicielami i zarządcami budynków, głównie spółdzielniami mieszkaniowymi i wspólnotami mieszkaniowymi), w szczególności ograniczeń wynikających ze zbyt niskiej intensywności wsparcia w stosunku do istniejących potrzeb termomodernizacyjno-remontowych i stanu technicznego zasobów komunalnych oraz obowiązku zaciągnięcia kredytu na realizację przedsięwzięcia termomodernizacyjnego.
• Zaproponowano wprowadzenie instrumentów wspierających przedsięwzięcia poprawiające stan techniczny komunalnych budynków wielorodzinnych z ich jednoczesną termomodernizacją, wprowadzono również rozwiązania systemowe służące stworzeniu instrumentu finansowego zasilanego środkami z budżetu państwa, wspierającego działania gmin (zarządców) w zakresie kompleksowych remontów i modernizacji najstarszego zasobu komunalnego. Instrument taki miałby służyć poprawie stanu technicznego, bezpieczeństwa i warunków zamieszkiwania w tego rodzaju obiektach.
  Stały niedobór środków na przeprowadzanie remontów i modernizację budynków powodował dotychczas pogarszanie ich stanu technicznego, co w konsekwencji prowadziło do rezygnacji z przeprowadzania remontów i konieczności podejmowania decyzji o ich wyłączeniu z użytkowania, rozbiórki lub sprzedaży zdekapitalizowanych obiektów z zasobu mieszkaniowego gmin.
• Zrównoważono katalog podmiotowy inwestorów ubiegających się o premie termomodernizacyjne i remontowe.
  W przypadku przedsięwzięć remontowych realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego lub spółki należące w 100% do samorządu gminnego, wysokość premii remontowej może wynieść nawet 50% kosztów przedsięwzięcia remontowego.
  W nowelizacji ustawy wskazano, że o podwyższoną premię można się ubiegać w przypadku przedsięwzięć, które dotyczą:
  − wyłącznie budynków wielorodzinnych, których jedynym właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego, gmin znajdujących się w województwach, które przyjęły uchwały antysmogowe
  − oraz budynków, w których w ramach wspieranego przedsięwzięcia zostanie zmodernizowany system grzewczy, lub które zostaną podłączone do sieci ciepłowniczej (jeżeli budynek znajduje się na obszarze umożliwiającym takie podłączenie).
• Dla budynków komunalnych, które są wpisane do rejestru zabytków lub znajdują się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, ustalono premię w wysokości 60%.
  Związane jest to z tym, że przedsięwzięcia termomodernizacyjne lub remontowe w takich budynkach wymagają dodatkowych nakładów wynikających z zaleceń konserwatora.
  Najczęściej termomodernizacji nie można bowiem zrealizować tradycyjnym sposobem i należy zastosować inne, bardziej kosztowne techniki, wymagające również zatrudnienia wyspecjalizowanych firm budowlanych, których usługi są droższe,
• Wprowadzono zmiany proceduralne dotyczące katalogu dokumentów i oświadczeń dostarczanych przez potencjalnych beneficjentów w ramach ubiegania się o wsparcie publiczne.

Promowanie kompleksowych inwestycji obejmujących obok termomodernizacji również zakup i montaż odnawialnych źródeł energii.

• Założono możliwość wzrostu premii termomodernizacyjnej do 21% kosztów inwestycji, w przypadku, gdy inwestor w ramach termomodernizacji wprowadzi dodatkowo montaż „mikroinstalacji” (górny limit zainstalowanej mocy określono się na poziomie 50 kW) odnawialnego źródła energii [16].
• Określono minimalną moc zainstalowanej instalacji, co warunkuje osiągnięcie celu polegającego na wsparciu tych inwestorów, którzy faktycznie będą pokrywać przynajmniej część zapotrzebowania na energię elektryczną ze źródeł odnawialnych.

Uproszczenie zasad ubiegania się o premię termomodernizacyjną i remontową oraz umożliwienie wykorzystania w większym stopniu środków własnych inwestorów.

• Dokonano uproszczenia sposobu obliczania premii termomodernizacyjnej i remontowej, przez rezygnację z podwójnego uwzględniania jej maksymalnego limitu do kredytu i kosztu inwestycji. Premia będzie teraz stanowiła stały odsetek kosztów przedsięwzięcia. W przypadku premii termomodernizacyjnej zrezygnowano również z warunku, że premia powinna stanowić maksymalnie dwukrotność rocznych oszczędności kosztów energii.
• Wprowadzono zastrzeżenia, że kredyt udzielany przez banki współpracujące z BGK powinien stanowić co najmniej 50% kosztów przedsięwzięcia termomodernizacyjnego lub remontowego. Oznacza to, że inwestorzy będą mogli w większym stopniu wykorzystać środki własne (np. zgromadzone na funduszu remontowym) bez ryzyka zmniejszenia wysokości premii.
  Jednocześnie określenie minimalnego udziału kwoty kredytu w kosztach inwestycji ma na celu zapobieżenie sytuacjom, w których inwestycja byłaby realizowana z minimalnym udziałem kredytu, tylko w celu uzyskania premii.
  Obniżenie kwoty kredytu zniechęcałoby również instytucje finansowe do udziału w programie.

Zwiększenie dostępności premii kompensacyjnej.

• Zaproponowano zmiany w zakresie udzielania premii kompensacyjnej. Instrument wsparcia w formie premii kompensacyjnej wymaga bowiem posiadania środków własnych lub zdolności kredytowej odpowiednich do sfinansowania przedsięwzięcia remontowego. Jest on zatem niedostępny dla części uprawnionych, którzy nie są w stanie pozyskać środków nawet w wysokości przysługującej im premii.
• Zgodnie z obowiązującymi przepisami (w odniesieniu do budynku mieszkalnego albo jego części), premia kompensacyjna ma charakter jednorazowy. BGK przekazuje premię kompensacyjną po wykorzystaniu kwoty kredytu w wysokości nie niższej niż wysokość przyznanej premii kompensacyjnej lub po poniesieniu przez inwestora wydatków na realizację przedsięwzięcia lub remontu zgodnie z zakresem rzeczowym określonym we wniosku o przyznanie premii kompensacyjnej, w wysokości nie niższej niż wysokość przyznanej premii kompensacyjnej.
• Założono wprowadzenie możliwości wypłaty premii kompensacyjnej w ratach, wraz z postępami przedsięwzięcia remontowego. Rozwiązanie to poprawi dostępność premii kompensacyjnej, gdyż pozwoli na realizację przedsięwzięcia przy istotnie niższym zaangażowaniu środków finansowych.

Wprowadzenie innych rozwiązań dostosowujących ustawę do obecnych uwarunkowań prawnych i ekonomicznych oraz eliminujących wątpliwości interpretacyjne.

• Wsparcie publiczne w formie premii może być przekazane pod warunkiem, że na prowadzone działania nie uzyskano wsparcia z innych środków publicznych.
• Uzależniono przyznanie premii od złożenia przez inwestora składającego wniosek o przyznanie premii oświadczenia, że kredyt na sfinansowanie przedsięwzięcia nie jest przeznaczony na sfinansowanie prac, na które uzyskano wsparcie ze środków publicznych (uniknięcie podwójnego finansowania).
• Premia termomodernizacyjna ulega obecnie proporcjonalnemu obniżeniu w przypadku, gdy w budynku znajdują się inne lokale niż mieszkalne (np. lokale usługowe).

Podsumowanie

Związany ze światowym kryzysem paliwowym trend oszczędności energii oraz powiązany z tym postulat zrównoważonego rozwoju, spowodował sformułowanie rygorystycznych wymagań dotyczących izolacyjności termicznej przegród budowlanych również w obszarze budownictwa wielkopłytowego.

W celu przyspieszenia i ułatwienia remontów i termomodernizacji obiektów budowlanych, które nie spełniają tych wymagań, utworzono Fundusz Termomodernizacji i Remontów, działający na podstawie ustawy z dnia 21 listopada 2008 r.

Aktualnie ustawa została znowelizowana w kierunku ułatwienia i zwiększenia pomocy państwa przy dostosowywaniu budynków do wymagań współczesnych, w szczególności z uwagi na dodatkowe koszty przedsięwzięć i ograniczone środki użytkowników obiektów budowlanych.

Nowelizacja ustawy [3] przewiduje m.in. wsparcie finansowe oraz reguluje warunki jego uzyskania dla inwestorów dokonujących wraz z przedsięwzięciem termomodernizacyjnym wzmocnienia warstw fakturowych w budynkach wybudowanych w technologiach wielkopłytowych. Skierowana jest więc do szerokiego spektrum społeczeństwa, beneficjentami zmiany ustawy są bowiem samorządy gminne, spółdzielnie i wspólnoty mieszkaniowe, a więc instytucje reprezentujące większość mieszkańców budynków w Polsce.

Literatura

 1. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiające zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG.
 2. Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (DzU z dnia 18 marca 2020, poz. 471).
 3. Ustawa z dnia 20 stycznia 2020 r. o zmianie ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów (DzU z 12 marca 2020 r. poz. 412).
 4. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DzU z 2019 r. poz. 1065).
 5. J. Szulc i in., „Budownictwo wielkopłytowe. Raport o stanie technicznym”, www.budowlaneabc.gov.pl.
 6. J. Sieczkowski, J. Szulc, „Ściany trójwarstwowe w budynkach wielkopłytowych”, „Inżynier budownictwa” 10/2019.
 7. J. Szulc, „Diagnozowanie techniczne budynków wzniesionych w technologiach uprzemysłowionych. Systemy wielkopłytowe. Ogólne wytyczne”, Seria Instrukcje, Wytyczne, Poradniki ITB nr 496/2019, Warszawa 2018.
 8. L. Runkiewicz i in., „Diagnostyka i modernizacja budynków wielkopłytowych”, cz. 1 „Przegląd budowlany” 7–8/2014, cz. 2 „Przegląd budowlany” 9/2014.
 9. M. Wójtowicz, „Trwałość budynków wielkopłytowych w świetle badań”, XIII Konferencja naukowo-techniczna, WPRB, Cedzyna 2014.
10. R. Zamorowska, J. Sieczkowski, „Złożone systemy ocieplania ścian zewnętrznych budynków (ETICS) z zastosowaniem styropianu lub wełny mineralnej i wypraw tynkarskich”, Seria Warunki Techniczne Wykonania i Odbioru Robót Budowlanych, zeszyt C8, ITB, Warszawa 2019.
11. K. Konieczny, „Dodatkowe połączenia warstwy fakturowej z warstwą konstrukcyjną wielkopłytowych ścian zewnętrznych. Budynki wielkopłytowe–wymagania podstawowe”, zeszyt 4, ITB, Warszawa 2002.
12. Narodowy Program Mieszkaniowy, Uchwała Rządu RP nr 115/2016 z dnia 27 września 2016 r., www.gov.pl.
13. L. Runkiewicz, J. Szulc, J. Sieczkowski, „Nowe propozycje finansowania termomodernizacji i remontów obiektów budowlanych”, „Budownictwo i Prawo” 1/2020.
14. L. Runkiewicz, J. Szulc, J. Sieczkowski, „Techniczna i ekonomiczna propozycja rozwiązania problemu ścian trójwarstwowych w budynkach wielkopłytowych”, „Builder” 5/2020.
15. L. Runkiewicz, J. Szulc, J. Sieczkowski, „Termomodernizacja budynków wielkopłytowych. Aspekty techniczne i finansowe”, „Przegląd Budowlany” 5/2020.
16. Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (DzU z 2018 r. poz. 2389, z późniejszymi zmianami).