Planowanie przestrzenne na podstawie nielegalnych decyzji o warunkach zabudowy

Co do zasady, polityka przestrzenna powinna się opierać na miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (MPZP). Jednak według danych Głównego Urzędu Statystycznego, w 2020 r. udział powierzchni objętej obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego wynosił zaledwie 32% powierzchni Polski. Dla terenów nieobjętych MPZP określenie sposobu ich zagospodarowania i prowadzenia inwestycji następuje poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy (WZ) oraz o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tylko w 2022 r. wydano prawie 140 tys. decyzji o warunkach zabudowy, a niecałe 25 tys. dotyczyło ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Duża liczba decyzji o WZ powoduje, że nowe osiedla są rozproszone, a gmina często jest zmuszona wybudować lub doprowadzić do nich i utrzymywać drogi, wodociągi, kanalizację, sieci energetyczne, szkoły itp.

Rozpraszanie zabudowy miejskiej nie jest zjawiskiem wyłącznie polskim, przez urbanistów określane również jako „rozlewanie się miast” lub też „niekontrolowana suburbanizacja”. Koszty tego zjawiska zostały oszacowane w 2019 r. przez ekspertów PAN w Komitecie Przestrzennego Zagospodarowania Kraju na ok. 84 mld zł.

W tym kontekście, racjonalne planowanie przestrzenne ma duże znaczenie dla rozwoju lokalnych wspólnot. Najwyższa Izba Kontroli wielokrotnie zwracała uwagę na różnego rodzaju problemy społeczne, środowiskowe i ekonomiczne wynikające z niewłaściwej polityki przestrzennej. Niniejsza kontrola objęła 15 urzędów gmin w latach 2019–2023. Jej celem było zbadanie, czy organy wykonawcze gmin prawidłowo wydawały decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Najważniejsze ustalenia kontroli

Najwyższa Izba Kontroli ustaliła, że organy wykonawcze gmin wydawały decyzje o warunkach zabudowy z naruszeniem prawa. Prowadzone przez skontrolowane urzędy postępowania administracyjne były nieprawidłowe w 85%. NIK wykryła liczne naruszenia wymogów kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o planowaniu, RODO lub uregulowań wewnętrznych. Niesumiennie prowadzono i dokumentowano postępowania lub wykonywano obowiązki sprawozdawcze. Błędy lub nierzetelność w działaniach stwierdzono w dwunastu z piętnastu skontrolowanych urzędów.

Urzędy gmin na ogół były dobrze przygotowane organizacyjnie do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Mimo to dokumenty planistyczne w połowie gmin nie były aktualizowane lub nie zawierały wszystkich wymaganych elementów. Innym problemem był niewielki poziom pokrycia powierzchni gmin miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Według stanu na 30 czerwca 2023 r. było nimi objęte zaledwie 13% powierzchni piętnastu skontrolowanych gmin, a więc zbyt mało, by osiągnąć cele polityki przestrzennej na szczeblu gminnym. Należy pamiętać, że niekontrolowana urbanizacja stwarza ryzyko pogorszenia warunków życia mieszkańców oraz obniżenia jakości przestrzeni publicznej. Opracowanie planów zagospodarowania nie jest obowiązkowe. Zgodnie z ustawą o planowaniu gmina określa w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obszary, dla których zamierza sporządzić MPZP. Pomimo tego, pięć skontrolowanych gmin nie przygotowało MPZP w sytuacji, gdy w Studium określono tereny, dla których jest to  obowiązkowe.

Udział powierzchni objętej MPZP (31 grudnia 2022 r.)

Na terenach nieobjętych MPZP gospodarowanie przestrzenią w skontrolowanych gminach odbywało się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy oraz o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Łącznie wydano ponad 11 tys. decyzji o WZ. Najwięcej wydano dla obszaru gminy Białe Błota (1598), najmniej zaś dla gminy Stare Kurowo (174). W ocenie NIK, tak częste stosowanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w procesie gospodarowania przestrzenią nie prowadziło do osiągnięcia ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju gmin. Wydawanie decyzji o WZ było związane z konkretną inwestycją, nawet jeżeli nie miała ona związku z koncepcją zagospodarowania danego terenu, określoną w Studium. Prawie 29% skontrolowanych decyzji było niezgodnych z dopuszczalnym przeznaczeniem wskazanym w dokumencie. Gminy wyjaśniły, że Studium nie jest prawem miejscowym, a organ nie ma możliwości odmowy wydania decyzji w sytuacji, gdy nie było MPZP i wszystkie wymogi formalne wniosku zostały spełnione.

Gminy nie prowadziły analiz dotyczących wpływu wydanych decyzji o WZ na przyszłe wydatki związane z uzbrojeniem terenu. Tymczasem skontrolowane urzędy wydały na rozwój infrastruktury (drogi, oświetlenie, wodociągi) łącznie kwotę blisko 663 mln zł. Zdaniem NIK, urzędy powinny prowadzić takie analizy, gdyż wydatki publiczne powinny być oszczędne i zachowywać zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami pozwala na naliczanie opłaty adiacenckiej. Jest to opłata ustalana od wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanym rozwojem infrastruktury sfinansowanej ze środków publicznych. Wielomilionowe nakłady, które gminy przeznaczyły na rozwój infrastruktury spowodowały wzrost wartości nieruchomości sąsiednich, jednak żaden skontrolowany urząd nie naliczał i nie pobierał stosownych opłat z tego tytułu. W konsekwencji kontrolowane gminy nie osiągnęły żadnych dochodów z tytułu opłat związanych ze zwiększeniem wartości nieruchomości. Władze gmin tłumaczyły ten brak niechęcią do nakładania na mieszkańców gmin dodatkowych obciążeń finansowych. Zdaniem Najwyższej Izby Kontroli, gminy nie powinny rezygnować z należnych im źródeł dochodów, gdyż w ten sposób zmniejszają swoje możliwości realizacji postawionych przed nimi zadań. Tym bardziej, że zgłaszane przez gminy potrzeby związane z wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy wynosiły łącznie ponad 85 mln zł.

Decyzja o WZ może być wydana wyłącznie w przypadku spełnienia odpowiednich warunków. Tymczasem w aż 85% spraw (539 z 633) decyzje zostały wydane wadliwie. Nieprawidłowości wystąpiły w dwunastu z piętnastu skontrolowanych urzędów i polegały na nierzetelności, niezgodności z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o planowaniu, RODO lub uregulowaniami wewnętrznymi. Najwięcej uchybień stwierdzono w Kłodawie oraz Żaganiu, gdzie w toku kontroli zakwestionowano wszystkie zbadane sprawy. Nieprawidłowości dotyczyły m.in. opóźnień w wydawaniu decyzji o WZ, braku wymaganych uzgodnień, mechanizmów dotyczących konfliktu interesu, braku należytego dokumentowania postępowania, pomijania przepisów RODO.

Z ustaleń kontroli wynika, że nadzór nad wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy był nieskuteczny. Nieprawidłowości w tym obszarze stwierdzono we wszystkich urzędach. Polegały one m.in. na niedostatecznym ewidencjonowaniu wydanych decyzji, błędach w przygotowanych sprawozdaniach, nieprzekazywaniu marszałkowi województwa decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Żaden z urzędów gmin nie opracował procedur mających przeciwdziałać konfliktom interesów. Wykryty w toku kontroli brak nadzoru, niewystarczająca dokumentacja i pomijanie przepisów stwarzają wysokie ryzyko zaistnienia konfliktu interesów lub mechanizmów korupcjogennych.  

Nieprawidłowy nadzór dotyczył również korzystania z nieruchomości, wobec której wydano już decyzję o warunkach zabudowy. W sześciu gminach ujawniono tereny, na których dokonano bezprawnych zmian przeznaczenia nieruchomości. Zmiany sposobu korzystania polegały na prowadzeniu wielkopowierzchniowej (łącznie 203 ha) górniczej działalności odkrywkowej, zaburzającej ład przestrzenny, niszczącej walory krajobrazowe. Następstwem powyższego było zaniżanie przez przedsiębiorców podstaw opodatkowania podatkami stanowiącymi dochody gminy w łącznej kwocie (za okres objęty kontrolą) prawie 5 mln zł.

Wnioski

Najwyższa Izba Kontroli nie formułuje wniosków systemowych, gdyż w czasie kontroli weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw.

W wyniku kontroli złożono dwa zawiadomienia do prokuratury, których efektem było wszczęcie postępowań w sprawie niedopełnienia obowiązków służbowych przez wójtów.

Niezależnie od wniosków sformułowanych w wystąpieniach pokontrolnych, NIK zwraca szczególną uwagę na konieczność wzmocnienia kontroli zarządczej nad realizacją zadań oraz na potrzebę skuteczniejszego korzystania z opłat adiacenckich, w celu przynajmniej częściowego równoważenia wydatków ponoszonych w związku z realizacją inwestycji infrastrukturalnych. 

Źródło: NIK