Za przełom w zmianach związanych z drogownictwem należy niewątpliwie uznać rok 2003, w którym uchwalona została ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych [1], rozszerzona następnie na wszystkie drogi publiczne. Ważną datą było także wejście Polski do Unii Europejskiej, po którym nasz rząd został zobligowany do wprowadzenia przepisów związanych z oceną oddziaływania na środowisko naturalne planowanych do realizacji inwestycji drogowych. Kolejnym rokiem przełomowym był 2006 r., w którym wprowadzono zasadę przejmowania nieruchomości niezbędnych do realizacji inwestycji drogowych z mocy prawa. Najwięcej jednak, jeżeli chodzi o zmiany drogowego środowiska prawnego, działo się w 2008 r. i na początku 2009 r. Znowelizowano wówczas tzw. specustawę drogową. W miejsce decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i decyzji o pozwoleniu na budowę wprowadzono jedną decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, uchwalono nowe, w pełni dostosowane do przepisów unijnych regulacje z zakresu ocen oddziaływania na środowisko i wreszcie opracowano i wdrożono nowy model finansowania zadań drogowych, zgodnie z którym wszystkie zadania z zakresu budowy i przebudowy dróg krajowych zarządzanych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad finansowane są z Krajowego Funduszu Drogowego.
Rok 2010 upłynął raczej pod znakiem sprawdzania nowych uregulowań w praktyce niż wprowadzania nowych. W tym okresie uwaga sektora drogowego skupiona była na ocenie nowych regulacji i formułowaniu pierwszych wniosków.
Zakres i forma programu funkcjonalno-użytkowego robót budowlanych
Efektem znowelizowania w 2008 r. specustawy drogowej była konieczność uchwalenia nowelizacji rozporządzenia z 2 września 2004 r. w sprawie szczegłowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego [2]. Określono w niej zakres i formę programu funkcjonalno-użytkowego stanowiącego opis przedmiotu zamówienia na zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych w rozumieniu ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane [3].
Zgodnie z art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych [4] program funkcjonalno-użytkowy obejmuje opis zadania budowlanego, w którym podaje się przeznaczenie ukończonych robót budowlanych oraz stawiane im wymagania techniczne, ekonomiczne, architektoniczne, materiałowe i funkcjonalne. Stosownie do § 19 pkt 2 rozporządzenia z 2 września 2004 r. w brzmieniu sprzed nowelizacji część informacyjna programu funkcjonalno-użytkowego obejmowała oświadczenie zamawiającego stwierdzające jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Rozporządzenie nakładało zatem na zamawiającego obowiązek wylegitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jeszcze przed rozpoczęciem prac projektowych w odniesieniu do każdego rodzaju robót. Natomiast stosownie do art. 11f ust. 1 pkt 2 i pkt 6 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych [5] właściwy organ w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa linie rozgraniczające teren przeznaczony pod budowę drogi, a także oznacza nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które staną się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 12 ust. 4 tej ustawy nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, z mocy prawa stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staje się ostateczna. Podobnie w świetle art. 9 ust. 3 ustawy z 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego [6] decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości. Należy zaznaczyć, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego wydawane są po wykonaniu prac projektowych. W związku z tym w przypadku inwestycji realizowanych w trybie wymienionych ustaw nie jest możliwe, by zamawiający przed rozpoczęciem prac projektowych mógł wykazać prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane.
W świetle powyższego, aby zachować możliwość realizacji inwestycji drogowych i lotniskowych w systemie „Projektuj i buduj” konieczne stało się znowelizowanie rozporządzenia w sprawie szczegłowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego [2] przez dostosowanie do zmienionych przepisów obowiązującej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, przez wskazanie, że obowiązek legitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie dotyczy inwestycji drogowych.
Mechanizm finansowania inwestycji drogowych
Wprowadzony nowelizacją ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym nowy mechanizm finansowania inwestycji z zakresu dróg krajowych z wykorzystaniem środków Krajowego Funduszu Drogowego wymusza szczególną troskę o zapewnienie stabilnych i stałych źródeł zasilania funduszu. Źródłami zasilenia Krajowego Funduszu Drogowego są:
- wpływy z opłaty paliwowej;
- refundacje środków z budżetu UE;
- wpływy z emisji obligacji – tzw. obligacje infrastrukturalne;
- wpływy z kredytów z międzynarodowych instytucji finansowych (głównie EBI);
- wpływy z opłat za przejazd autostradami, po wprowadzeniu elektronicznego systemu poboru opłat także wpływy z opłaty elektronicznej;
- wpływy z tzw. systemu winietowego; dotacje z budżetu państwa;
- pozostałe wpływy (np. wpłaty od koncesjonariuszy).
Z wymienionego katalogu wpływów jedynie wpływy z opłaty paliowej oraz z opłat za przejazd po drogach krajowych (zarówno z winiet, jak i myta) mają charakter stały. W związku z tym szczególnym zainteresowaniem objęto te dwie grupy. Obecnie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad podejmuje działania mające na celu dostosowanie autostrad do poboru opłat. Ponadto 2 listopada 2010 r. podpisana została umowa na wdrożenie oraz eksploatację krajowego systemu poboru opłat, który będzie obejmował pobór opłat w systemie elektronicznym od samochodów ciężarowych na wybranej sieci dróg krajowych oraz pobór opłat w systemie manualnym od samochodów osobowych na autostradach.
Jeśli natomiast chodzi o wpływy z opłaty paliwowej, zasadnicze zmiany w ich wysokości wymagają zmian ustawowych, bowiem stawka opłaty określona jest bezpośrednio w ustawie z 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym [7]. Jednakże podwyższenie stawki opłaty paliwowej oznacza obciążenie każdego użytkownika dróg, w związku z czym decyzje w tej sprawie nie powinny być podejmowane pochopnie. Dokonując analizy możliwości i zasadności podniesienia stawek opłaty paliwowej, resort infrastruktury miał na celu takie wprowadzenie podwyżki, które w jak najmniejszym stopniu dotknie nabywców paliw. Dlatego zdecydowano się na wdrożenie ustawą o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym [8] przepisów dyrektywy Rady 2003/96/WE z 27 października 2003 r. w sprawie restrukturyzacji wspólnotowych przepisów ramowych dotyczących opodatkowania produktów energetycznych i energii elektrycznej [9]. Dyrektywa ta zobowiązuje państwa członkowskie UE do ustalania poziomu opodatkowania produktów energetycznych i energii elektrycznej nie niższego niż minimalne poziomy opodatkowania określone w załączniku nr I tabeli A do dyrektywy.
